财政事权与支出责任划分改革：积极推进污染防治领域的改革

随着《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）、《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）的发布，我国财政事权和支出责任改革已形成顶层设计思路和原则性指导意见。此后，改革走向分领域深化阶段。

进一步深化财政事权与支出责任划分改革：聚焦污染防治领域

在过去的一段时间里，国务院办公厅先后发布医疗卫生、科技、教育、交通运输等四领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案，这一年也成为中央与地方财政关系改革成果最多的一年。接下来，这项改革将向纵横两个方向拓展：一是继续走向纵深，推出更多基本公共服务领域的改革方案，二是开启横向扩围，根据“以支定收”和“权责对等”原则，引领收入划分改革和转移支付制度改革，最终在制度层面理顺中央与地方财政关系，实现事权、财权、支出责任、财力等政府间财政关系要素的相互协调和匹配。

那么，在纵深方向，应该继续推出哪些领域的改革呢？从现实来看，尽快推进污染防治领域的改革是必要且紧迫的。因为污染防治是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的内在要求，是党的十九大提出的要坚决打好的“三大攻坚战”之一，是在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的必由之路。还要看到，污染防治领域的财政事权具有外溢性大、信息复杂度高的特点，合理划分该领域财政事权与支出责任有利于中央和地方政府在各自职责范围内最大程度地发挥其在污染防治方面的作用。

从目前的理论研究来看，大多是对环境保护事权和支出责任划分的研究。苏明等（2010）、逯元堂等（2014）、洪小东（2018）从现状、存在问题和建议等方面对我国环境保护事权与支出责任划分进行系统性阐述，祁毓等（2017）、傅志华等（2018）基于调研的经验证据指出了当前我国环境保护事权与支出划分存在的主要问题，李淼焱（2018）对我国中央及地方政府环境保护支出责任的配置效率进行了评价。事实上，环境保护与污染防治还是有差别的，环境保护的范围较广，污染防治更为聚焦。财政事权与支出责任划分是一项细致工作，需要由点到线再到面逐步外扩，因此，环境保护财政事权和支出责任划分改革从污染防治推开，将更为高效，且与中央大政方针、国家总体战略更为契合。

污染防治财政事权与支出责任划分的基础：公共服务的特殊性

各国的污染防治均先以“谁污染，谁付费”原则为基础，合理划分政府与市场的边界，再在政府责任范围内，以“属地原则”为基础，合理划分污染防治的财政事权和支出责任。而正确认识污染防治领域公共服务的特殊性，是合理界定其政府与市场边界、清晰划分其财政事权与支出责任的基础。

污染防治作为环境保护的一项重要内容，具备公共性和外部性的特点，且离污染源头越近的政府行使事权越有效率。也就是说，污染防治的外部性强、地域属性明显且信息复杂度较高，可优先按照属地原则进行财政权责划分，地方政府承担主要权责。除此之外，其子领域还具有不同的特殊性，在推进财政事权和支出责任划分改革时应考虑到这些特殊性。以污染防治领域最主要的大气、水、土壤污染防治为例，它们分别具有如下特殊性：

第一，大气污染防治具有较强的“跨域性”。各地排放源产生的大气污染物通过流动和相互作用，形成“你中有我，我中有你”的污染格局。出于“搭便车”的心理，地方政府缺乏有效的激励机制，导致大气污染防治的公共服务供给不足，需要中央承担更多的财政权责。

第二，水污染防治与流域直接相关。有些流域只覆盖一省，有些流域则覆盖多省，后者的污染治理具有较强的正外部性，即上游的水污染治理会使中下游受益。因此，需要区分情况，按照“属地原则”在流域内的政府间划分财政事权和支出责任，涉及面广的流域，要适度加强中央的财政权责。

第三，土壤污染防治具有地域性和隐蔽性。土壤污染具有显著的地域性特点，可以按照“属地原则”来划分财政事权和支出责任。同时，土壤污染具有隐蔽性，污染责任人的认定是一个难题，需要在加强监管的前提下进行科学、准确划分。

我国污染防治财政事权与支出责任划分：历史、现状与问题

在我国，生态环境保护是逐渐受到重视的。改革开放之前，虽然“大跃进”造成了严重的大气、水和土壤污染，但并未引起政府足够重视，财政承担的污染防治事权与支出责任较少，各级政府权责划分也相对混乱。直到1974年，国务院环境保护领导小组成立，主导国家环境保护事务，加之《环境保护法》的颁布，政府对污染防治工作的重视程度持续增强，并基本形成“属地管理”原则。

1994年以后，随着分税制改革的深入，中央政府开始通过专项转移支付的形式支持地方政府进行污染防治工作，中央在污染防治方面的财政支出呈几何倍数增加。最终，中央与地方污染防治财政事权和支出责任的总体划分格局基本形成：以地方政府为主体，部分跨区域的权责由中央和地方共同负责。从财政决算数据来看，在2017年全国财政污染防治和污染减排支出中，中央本级支出占0.9%，中央对地方转移支付占15.5%，地方本级支出占83.6%。2010年—2017年，中央财政和地方财政承担的污染防治支出责任比重平均为26.72%和73.28%。2018年，国家加大污染防治力度，中央财政支持污染防治攻坚战相关资金约2555亿元，同比增长13.9%，投入力度为近年来最大。

尽管如此，对于如期打赢污染防治攻坚战依然是不够的，还需要进一步划分清楚中央和地方污染防治的财政事权和支出责任。目前在此方面，我国还存在四方面问题：

一是划分依据不完善，相关法律间缺乏协调性。由于事权划分笼统化、粗线条，在一些具体事权划分上存在法律依据空白，企业“守法成本高，违法成本低”的问题突出。

二是污染防治成本难以衡量，政府和市场边界不清晰。由于污染防治具有明显的公共性、外部性特征，市场主体在经济活动中的污染防治成本未完全显性化，许多排污量大的工业企业宁愿缴纳排污费取得合法的排污权，也不愿意耗费大量成本投资污染处理设备。同时，政府和企业相关主体的责任认定机制尚不明确。

三是各级政府间污染防治事权“错配”，共同事权的支出责任下移。跨流域的水污染防治、跨地区的大气污染防治等外溢性较强的污染防治事权虽被划分为中央和地方共同事权，但实际运行中存在着事权逐级下移的趋势，中央政府拨付的专项转移支付不足以弥补地方政府财力缺口。

四是地方政府缺乏污染防治的自我激励，财力不足。地方政府应当按照“属地原则”承担本辖区内的污染防治工作，但在一些经济发展较为落后的地区，仍然存在着“先发展，后治理”的错误观念，对行使污染防治财政事权和支出责任的积极性明显不高，并且在“吃饭财政”下，保工资、保运转后，用于污染防治的财力少之又少。

财政污染防治事权与支出责任划分的国际经验借鉴

从我国财政污染防治事权和支出责任划分存在的问题来看，仅立足于我国未必能形成科学、可操作的划分方案，还需要充分借鉴国外成熟经验，其中，美国、日本、德国在财政污染防治问题上经验丰富，值得我国借鉴。

美国的典型经验是成立污染防治的特殊服务区政府。作为联邦制国家，美国污染防治的立法事权主要在地方和州政府，其可以根据自己的实际情况制定相关法律和污染防治标准与细则，甚至先于联邦政府，为联邦政府提供污染治理的法律依据。更重要的是，美国在地方层面成立了污染防治的特殊服务区政府，这个政府只提供单一的污染防治公共服务，并拥有单独的征税和支出安排权利。

日本的典型经验是地方层面的财政支出权责划分非常细致。日本是实行地方自治的单一制国家，所以污染防治财政事权与支出责任的主体是地方政府，地方支出占比约60%。并且，在地方政府之间，财政支出权责有非常细致的划分。以水流域污染治理的基础设施建设为例，都道府县负责一级河川、二级河川的管理，市町村负责准用河川管理港口，供应住宅上水道、下水道管理。

德国的典型经验是各级政府紧密配合。在德国，联邦政府主导污染防治相关法律的制定及联邦与州、州与州之间的协调。州政府主要负责部分环境政策的制定及实施，对市镇履行事权和支出责任的审查监督。市镇政府主要负责辖区内污染源监管以及环境监测等相关事务。从支出责任来看，州政府和市镇政府承担污染防治的主要责任；同时，横向转移支付和联邦环境税的纵向转移支付发挥着重要作用。

根据以上三国的典型经验，我国可得到如下启示：一是对于跨区域、信息复杂程度高的污染防治事权，可以建立跨省际的污染防治协调委员会，统筹一定的财政资金并专项用于履行此类事权的支出责任。二是重视省以下污染防治财政事权和支出责任划分，可在自上而下的改革中引入自下而上的流程，从基层梳理事权并形成来自基层的划分建议，使得最终的划分更加“接地气”。三是在污染防治领域建立行之有效的横向转移支付机制，在横向协调方面，重点发挥中央政府的作用。

污染防治财政事权与支出责任划分的原则与建议

在对污染防治领域公共服务的特殊性，财政事权与支出责任划分的历史、现状、问题及部分国家典型经验进行综合分析和整体把握后，为深入推进污染防治领域的财政事权与支出责任划分改革，提出如下原则与建议。

首先，除了“属地原则”、“受益原则”和“法治原则”外，污染防治财政事权划分还应遵循如下原则。

一是公共服务均等化原则。污染防治属于政府应提供的基本公共服务之一，财政权责划分应遵循公共服务均等化的原则。以市县级政府为主，中央和省予以转移支付和政策性支持，在市县层面财政能力不足情况下为实现城乡污染防治均等化提供保障。

二是激励约束相容原则。中央在下放部分事权给地方政府时，要赋予地方行使事权的自由裁量权，同时完善约束机制，提高地方政府履行事权的效率。而且，不仅要在纵向上体现中央和地方的管理优势，也要在横向上体现政府各部门的职能优势，协调配合，突出效率。

三是动态调整原则。污染防治事权在划分中较难做到尽善尽全，且各地污染的情况存在差别，也会出现一些新的污染现象，事权划分应建立动态调整和纠纷协调机制。

其次，污染防治财政支出责任划分应遵循如下原则。

一是谁污染谁付费原则。对于具有明确污染责任主体的污染防治事权，应充分发挥市场和企业的作用，污染损失由造成污染的个人或组织承担。

二是财力配置原则。污染防治事权主要集中在地方政府，而地方政府的经济条件和财力差距较大，需要中央通过转移支付的形式进行财力配置，解决地方财力不足而无法有效履行支出责任的问题。

三是成本收益原则。通过量化处理的方法，衡量污染防治的成本与收益，对各级地方政府须承担的财政支出责任进行尽可能准确的估计，并在此基础上结合地方财力，对中央转移支付的规模进行尽可能准确的估计。

最后，对现行污染防治财政事权和支出责任划分提出如下改进建议。

一是细化各类污染防治事权，建立二级事权和三级事权清单。污染防治事权纷繁复杂，各具特殊性，对其事权的划分应避免笼统化、粗线条，尽可能将事权明细化，形成分类分级的事权划分机制，为深化、细化地方政府间财政事权和支出责任划分改革提供指导和遵循。

二是对污染防治事权和支出责任进行横向划分，保证该领域财政支出权责的充分履行。仅在财政部门层面是无法最终划分清楚污染防治事权与支出责任的，必须明确政府各部门在相应领域中所发挥的具体作用，加强各部门间沟通，在部门合力之下推进改革走向纵深。

三是将污染防治财政支出权责上移，减少共同事权。由于污染防治具有外溢性大、跨区域性的特点，基层政府提供不足，应在现有基础上加大中央和省级政府财政支出权责，同时，为提高效率，让各级政府财政支出权责更为明晰，需尽量减少共同事权。

四是完善转移支付体系和地方税体系，提高地方支出责任的履行能力。目前，我国地方政府承担了大部分的污染防治责任，但是，在经历了分税制改革和“营改增”之后，我国财权上移，地方政府自有财力被削弱，对其应承担的污染防治支出责任“心有余而力不足”，难以保证本级污染防治支出的持续性和稳定性。建议在短期内完善转移支付体系，增强地方政府履行污染防治权责的财力；在长期，应探索地方税体系的完善之路，在拥有一定财权的基础上，形成持续稳定的财力履行自身的污染防治事权和支出责任。