“土十条”明确谁污染谁治理

千呼万唤，俗称“土十条”的《土壤污染防治行动计划》终于在2016年5月31日颁布。至此，中国治理大气、水、土壤污染的三大环保战役全面打响。

“土十条”提出了明确目标，到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控；到2030年，全国土壤环境质量稳中向好；到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

“土十条”的首要任务是摸清家底：开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况。

2014年4月环保部和国土资源部联合公布了一份全国土壤污染家底，土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1％，耕地点位超标率达19.4％。

不过，由于土壤的异质性，点位的取样只能代表这一点的土壤污染情况，而无法得知其周围一定范围内的土壤污染情况。也就是说，点位超标率为16.1％，不等于全国有16.1％的土壤是污染的。

加之，在这次大调查中，64平方公里采集一个农用地的样品，256平方公里采集一个森林和草地的样品，采样点太少，更加无法准确反映出全国土壤环境质量的状况。

一位环保部人士透露，环保部正在开展土壤环境质量监测网建设，截至2015年12月，已在全国设置了土壤环境质量监测国控点位31367个，已覆盖90％县（市、区）。2016年拟再增加7000个风险点位。

业内人士对土壤的修复和治理并不乐观。因为相较于大气和水污染，土壤污染的防治工作相对滞后、基础薄弱，而且在修复治理技术上也有三大“关卡”：一是土壤污染的来源、污染原因往往非常复杂。有的污染物一旦进入到土壤以后，可能非常难以修复，更不用谈恢复原状了，这是土壤污染本身的特征决定的；第二，土壤污染的机理非常复杂，往往是多因素，有物理的、化学的、生物学的，整个迁移转化过程从机理上来说很复杂；第三，修复治理的投入一般来讲非常大。

中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授宋国君对《财经》记者分析，空气和水都有很强的扩散作用，在严格的达标排放要求下，可以容纳一定的污染物，但土壤不具备这样的特性，一旦污染，治理成本实在太高了。

这也是“土十条”并未开展大规模土壤修复治理，而是差异化管控的根本原因。按照目前的思路，不将污染物取出来，而是实现土壤的安全利用。近期目标是，到2020年，受污染耕地安全利用率达到90％左右，污染地块安全利用率达到90％以上。

和“气十条”“水十条”中要求PM2.5降低25％、Ⅲ类水体达到70％以上等具体指标不同，“土十条”并非一刀切，而是提出因地制宜，采取分用途、分类别、分污染程度、分阶段的差异化防治措施。对于污染地块，区分不同用途，不简单禁用，根据污染程度，建立开发利用的负面清单。

从中可以看出，这和此前大气、水治理的思路不同。“水、气同质性，底细也比较清楚，在决策时已知道大概要投多少钱，关多少工厂，采取哪些措施比较确定。”一位业内人士分析，土壤的底数情况不是太清楚。在此情况下，结合国力、社会经济文化等综合考量，不可能在此阶段花巨大代价做完全的治理修复，主要以风险管控为主。

风险一般指对健康造成的风险，根据暴露人口、时间等指标，可以把风险货币化计算出来，从而决定投入多少经费，可将风险降低到多少。风险不可能为零，只能是持续降低风险。

同时要考虑，风险管控需要结合场地污染情况和开发利用开展，实施起来需基层具有较高的执行和监管能力，需要尽快推出相关的导则和技术方法，并通过培训等方式帮助其提高相关能力。

未出意料，“土十条”明确了“谁污染，谁治理”的原则，责任由造成土壤污染的单位或个人承担。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。

环保部环境规划院环境政策部副主任董战峰分析，土壤修复的责任明确，会让被污染土地的使用者、购买者、金融机构等相关方主动关注污染问题。如果发生污染不管控、不修复，将来出现什么问题是很难预料的。

（本文首刊于2016年6月13日出版的《财经》杂志）