煤电联营需政府引导企业自愿

近日，国家发展改革委印发《关于发展煤电联营的指导意见》（下称《意见》），积极理顺煤电关系，缓解煤电矛盾，促进煤炭、电力行业协同绿色发展。

在煤炭价格低迷，煤炭、煤电均出现不同程度产能过剩的情况下，如何加强引导、强化监管，使煤电联营成为“煤电联赢”？中国电力企业联合会党组成员、专职副理事长王志轩强调煤电联营的市场作用和政府引导鼓励作用。“应以市场机制为原则，在起作用的范围内出台部分优惠政策，促进煤电联营。适合煤电联营的企业，应以电力为主导。”

可缓解煤电发展中的矛盾

中国电力报：您认为现阶段煤电联营发展前景如何？

王志轩：煤电联营是个老话题，国内外都有实例。煤电联营与中国经济形势发展和各阶段煤电矛盾密切相关，随着煤电矛盾的转化，在不同的发展阶段有着不同的认识。在目前总体经济低迷，煤炭、电力过剩的情况下，政府部门出台发展煤电联营的指导意见，有着时代的特点。

我国早期大的煤电联营项目是伊敏煤电，它突破了传统的行业限制，实行煤电合一、统一经营，符合国家“变输煤为输电”、“最终产品是电”的产业政策要求。就目前大形势来看，出台《意见》是有必要的。在我国，不论是煤炭还是电力企业发展，都还没有完全用市场手段来解决问题。尽管十八大以来进一步强调市场在资源配置中起决定性作用，但从历史和现实来看，煤电矛盾的解决难以脱离宏观经济形势和既有经济体制的约束。

在目前煤炭价格低迷、煤炭产能过剩、电力产能由相对过剩到绝对过剩的情况下，政府提出指导意见，促进实施煤电联营，是明显的政府导向。鼓励在合适的条件下、合适的地方采用煤电联营，有利于缓解当前经济转型过程中能源、电力、煤炭产业之间出现的新矛盾。

煤炭企业更需要煤电联营

中国电力报：在您看来，目前实行煤电联营，煤炭企业、发电企业哪个动力更大一些？《意见》的出台有什么意义？

王志轩：就目前来说，煤炭企业需要煤电联营的动力更大一些。正如前几年，电煤价格持续高涨，煤炭供应非常紧张的时候，电力企业实施煤电联营的动力更大一些一样。

《意见》明确了“市场为主、企业自愿；互惠互利、风险共担；联营合作、专业经营”等五项发展原则；要求在推进煤电联营发展时，实现优势互补，提高专业化管理水平等。我理解，一是导向性。政府是一个导向，实行自愿原则，而不是“拉郞配”，更重要的还是要发挥市场配置资源的基本原则。二是有序、规范性。煤电联营是有条件、有边界的，不是一哄而上。比如说，在坑口电厂鼓励煤电联营，减少运输费用，从技术、经济的角度有其合理性；在风险共担、利益共享的原则下，可减少能源安全供应风险，还有便于环保的一体化管理，固体废物的综合利用等。

另外，煤电联营有利于促进能源基地的发展，从而对大范围能源资源优化配置中的电网建设起到重要支撑电源的作用。

根据能源资源分布、发展的特点，我国应坚持大范围能源资源优化配置和就地平衡并举两条腿走路的方针。能源资源的利用和电力布局，既要从具体项目的能源利用效率和效益考虑，也要从国家能源整体安全观、社会利益、共享发展要求上综合考虑。煤电联营也适用这个原则。

无1+1＞2的效益就不可取

中国电力报：在实施煤电联营过程中，需要注意的问题是什么？

王志轩：一是要注意优势互补，而非“劫富济贫”，不能强制拉郎配或变相强制企业实施。煤炭与电力是不同行业，有各自的市场、发展和生产运行规律，不论对于企业还是社会，如果没有1+1＞2的联营效益则不可取。二是要注意防止形成新的垄断。煤炭与电力是上下游关系，从全社会来看，如果煤电全部合为一体了，有利于形成新的垄断，对市场竞争不利。

所以，煤电联营是有条件的，尤其是具有较好自然条件的项目应当鼓励和引导。对于仅仅是资本层面的煤电联营，政府应当从反垄断和能源行业健康发展等方面综合考虑是否促进，不能一概而论。

中国电力报：在联营过程中，监管方面应该有哪些作为？

王志轩：监管方面应该针对煤电联营项目本身，从规划、环保、安全等方面严格监管，有些项目或者环节用负面清单的方式进行管理，同时加强信用评价等行业自律管理。另外，一方面鼓励性的政策要到位，使企业有看得见、落得实的短期效益，更要有长期利好，避免先宽后严“关门打狗”。二是鼓励不能放松监管，只有依法严格监管，才能促进企业健康发展。

电力为主导更利于项目运行

中国电力报：在您看来，以什么样的方式联营更能有效理顺煤电关系？

王志轩：联营方式应该从具体项目上来看，除了企业自己能够算得出的效益之外，从社会层面衡量的标准是，是否有利于提升能源总体效率、是否有利于提高绿色发展水平、是否有利于电力或能源安全。具体项目合作时是煤来控电，还是电来控煤，具体问题具体分析，需要企业与企业之间谈判来确定，政府不宜干预。但个人认为，从理顺关系、协同发展的角度来讲，由于电是最终产品，且电的技术特点、网络特点、经济特点、市场特点决定了其在项目中的核心作用，电力为主导应当更有利于项目运行。

煤电联营的前提是要满足国家环保要求，要在国家碳减排的框架下进行，不能影响到国家碳减排目标的实现；煤电联营，不等于鼓励提高煤电占能源的比例。而且，就总体来说，能源效率还应更高一些，比如说减少了运输成本，有利于废物综合利用、减少污染等。

引导性政策能否落实是关键

中国电力报：您认为现阶段的政策支持能否实现联营企业互惠双赢？煤、电产能过剩情况下的煤电联营，能否实现煤电联赢？

王志轩：我认为目前的政策是鼓励和引导，关键看引导性政策是否能够全部落实和长效机制的建设问题。政策明确“在同等排放和能耗条件下，电网调度优先安排煤电一体化及其他煤电联营项目电量上网”，但在实际运行中要找同等排放和能耗条件的项目是不容易的。比如说，一个企业的某一个方面比另一个企业好，而另一个企业的某一个方面又比其他企业好，所以同等条件是不好衡量的。同时，这些条件谁来平衡、谁来协调、谁来评判都是问题。

煤电联营能否实现煤电联赢？企业自己会算账，他们会从自身发展的角度看怎样联营更有利。现阶段要做好煤电联营，一是煤、电企业双方要有内生的动力，且要从长远看对煤电企业仍有利好的预期；二是要有政府方面的鼓励，这不仅能促进解决煤炭企业面临的经营压力，而且也能解决好电力企业的后顾之忧，并能促进能源行业绿色发展，提高能效和安全运行；三是要有序实施，防止一哄而上产生新问题。