PPP盛宴来袭 民企为何“没得吃、不敢吃”?

PPP原来直译是“公私合作伙伴关系”，讲的是公共部门（当然公共部门公共权力具体的执行者是政府）和私人部门、非政府的民营经济、私营经济这些市场主体在一起,按伙伴关系来合作；中国现在官方的文件用语，是意译为“政府和社会资本合作”。我作为研究者观察，这样的翻译当然有它的好处，一般的社会公众听起来更容易马上理解这是政府和企业、和持有非政府预算资金的社会资本的主体在一起，来实施合作，共同去做公共工程、基础设施、包括产业园区开发这样的项目的建设。

具体结合中国国情做一个点评的话，就要说到，政府和社会资本合作里，包括政府和国有企业，有可能形成PPP合作关系，这就主要是中国特色了。国际上的PPP，一般自然而然是不考虑国有企业的，但在中国实际情况里，民营企业、国有企业都可以成为和政府合作一起来做PPP的伙伴关系一方。当然，文件也规定国有企业是需要“符合条件”的，这方面我们也可以把握一下：所谓符合条件，实际生活里就是国有企业如作为政府的合作伙伴，双方是平等民事主体的关系，要签合同的，这个关系处理上，作为企业一方的国有企业对于要合作的政府一方而言，不能存在行政隶属关系，也不能存在控股这样的产权纽带。这是中国特色，我们今天也不展开讨论这个问题。

中国实际生活中对于PPP，近年各个方面高度重视，企业界也在寻找自己相对应的投资发展机会，我想在这里，把其中一个在学理层面值得探讨的问题稍微展开说一说，就是政府和市场主体——无论国有企业也好，民营企业也好，都是微观市场主体定位，一起来做伙伴关系这样的合作，虽然关于其重要意义大家已有很多值得肯定的探讨，但是确实还有不少人有认识上的困惑。我们研讨了这么多年的政府和企业、政府和市场主体的关系，过去已经认识到政府和企业要划清边界，各有各的活动范围，各自要把自己的定位处理好，不要越界——政府这边既不越位，又不缺位，那就进一步推进到“井水不犯河水”、各行其道这个认识。学术界过去反复说过，流传下来的说法是“让上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，到了这里就是让政府的归政府，市场的归市场，本来已达到这样一个认识——这个认识当然有它的进步意义，那就是在我们改革过程中树立起市场要充分发挥作用、政府要实行自己职能调整的观念，对政府越位、缺位这种错位问题，必须改变，这是有很明显的认识进步意义的，三中全会更是明确表达为整个资源配置中市场要发挥决定性作用，跟着的一句，是要求政府更好地发挥作用——这些如果说是在改革开放中我们已经取得的基本共识，而新的疑惑、提问是：到了PPP这里，怎么又开始糊涂了，过去所讲划清边界、井水不犯河水，早已强调了政府不能既当运动员又当裁判员，怎么到了PPP里面看，政府的裁判员、运动员身份都没少？

我觉得这个问题提得很好。必须注意到，三中全会所说的市场发挥资源配置决定性作用和政府更好发挥作用，这里面实际上包含着一个挑战性、创新性地处理政府职能转变，以及政府和市场主体之间关系的命题。政府的职能转变，政府和市场主体的关系，到PPP这里，已经明显表现出一个认识框架内的“螺旋式上升”，哲学上叫“否定之否定”。原来的政府直接操控企业，改变为分清边界、各有各的范围，这是第一重否定，新的“否定之否定”，是螺旋式上升地认识到政府和企业又可以一起做事了，而且是伙伴关系，不是“划清边界”这样一个简单的命题了。在一起和衷共济地以伙伴关系来从事PPP项目建设，这个否定之否定，不是简单回到原来的层次或原点，是螺旋式上升的，是在提升认识基础上要应对现实而做出我们必须有的成功创新。

这里面具体的裁判员和运动员的定位是怎样的呢？首先要注意PPP带来的项目投资机制，鲜明的新特征是阳光化，每个PPP项目从一开始都要经过相关方面的识别、过滤、筛选，锁定一部分可能项目以后，政府、企业和专业机构要在一起做这些项目可行性研究基础之上的“物有所值评价”、“财政承受能力论证”，再推到进一步锁定合作项目以后，形成政府和企业作为伙伴关系的项目合同，其中要包括所有相关风险的分担方案。把这些都做到双方认为、可以讨论的问题已经穷尽了的情况下，经政府、企业自愿签字，项目就取得了一个要受法律保护的合同形式，然后就可以进入实际的建设过程了。

在这种PPP阳光化流程里的不同环节上，总体看政府的裁判员和运动员身份，确实都不缺少，但是可以在不同的环节上合乎客观规律地合理到位。比如，我认为没有签合同时，在前面的项目识别、信息发布、相关的政策研讨等方面，政府显然有裁判员的身份——手上有公共权力，作为社会管理者必须对辖区国土开发的通盘规划给出必要信息，还要负责这个规划的水平达标，规划要经受时间和历史的考验。这些是政府不能不承担的责任，不可能靠市场主体以“试错法”形成一个政府辖区内通盘规划、结构的优化和整个国土开发合理化，政府手上握有公权，“规划先行，多规合一”，给出高水平的规划，显然这是带有裁判员身份定位的，把那么多专家和社会成员互动中各种各样的意见整合在一起，最后拍板，是以裁判员的身份对这个规划做出决策。再往后面的推进过程中，政府还要按照规范掌握流程，必须披露相关各种公共政策的信息，这时候它有没有裁判员身份？显然也是有的，因为公共事务的规则、政策导向，只有政府作为公权在手的裁判员身份才可能有权威性的发布、全局性地给出必要政策信息，让有意愿参加PPP的企业做到对政策了然于胸，来通盘考虑自己的生产经营战略策略，进而考虑是不是足以下决心推进到跟政府签协议，来从事PPP的投资和建设。

但是如果我们再往下走，推到政府和企业已经把合同文本都谈好了而正式签订合同的环节，到正式启动PPP项目的时候，我认为这时候作为具体伙伴一方的政府的身份，就是运动员了，它和签约的企业这个时候一定应是平等的，即以平等民事主体的身份来签这个协议，进而这个协议是要受合同法保护、受与合同法相关的我们整个法律法规体系的保障和制约的。这家政府这时候，就是定位为一个运动员，签约意味着作为伙伴的一方，和企业一起，要通过一个正规的隆重婚礼，继而要维持好、经营好一段“百年好合”的婚姻，完成整个PPP全流程。这期间如果政府自己毁约、不守约，和企业在这方面出现毁约、不守约行为一样，都要受到依据法律形成的制约、问责。所以，我作为学者也一直强调，在法律上，应该认为PPP的合同就是民事合同，政府和企业是真正的、实打实的伙伴关系，这样才可能有长效机制，才可能让企业有信心：这种受法律保护的伙伴关系里面双方是平等的，政府也是运动员。

可能有朋友马上就要问：这时候裁判员到哪里去了？我说，到了这个环节，裁判员是在法那里显身，具体的这家政府，作为伙伴一方，他就是运动员，就这个PPP项目推行的全流程而言，这个身份是不能改变的。政府签约了，也就必须恪守这个身份，必须履约守约。法是这时候的裁判员，政府如果不遵守这套规则、不履行合同的话，法这个裁判员会实施问责，这就是习总书记所说的“把权力关进笼子”，具体来讲我的理解就是把政府权力关进法治化的笼子。

上面所说这样一个关系，显然是在“否定之否定”的循环中，我们面对PPP创新，值得在学理上说清楚的一个重要关系。政府的裁判员的身份和运动员的身份在PPP里面都有，但是在不同的环节上都是阳光化的，应该合理到位的。特别是在签约以后，具体的伙伴关系定位情况下，项目中的政府一方就不能再设想自己同时还要兼任本项目裁判员的功能。上级政府这时候可能还有裁判员的身份，比如这个地方政府它签约以后是运动员，但是上级的政府是否可能在某些事务上发挥裁判员的作用？显然有可能。因为不一定有了什么纠纷马上对簿公堂，上级政府可以做调解，上级的政府必要时以裁判员的身份出面，给出信息，给出一些指导，应是可以的、必要的，但调节无效后最终的纠纷解决机制，最后可以“一锤定音”的裁判员，还是由法律来充当。

讨论这个问题，它的意义在于可以消除一部分关心PPP的朋友、特别是企业人士的疑虑。在理论上完全可以说清楚：政府和企业以伙伴关系来做的PPP建设里，裁判员和运动员两种身份的真实的、合理的情况，既有制度创新特点，又符合市场经济发展客观规律的要求。