中国电力规划工作如何适应能源革命

电力规划是指导电力工业发展的纲领性文件，电力规划工作一直得到了政府、电力生产、运行、建设、设计、设备制造、科研等方方面面的重视。电力规划工作应该说很好的支撑了中国电力工业的快速发展，电力工业取得的巨大成就中必然有规划工作者的巨大贡献。但相对于其重要性，电力规划工作存在的问题还是很多的，还有巨大的改进空间。

一、我国电力规划工作发展历程及近况

规划管理工作严重滞后。1997年12月，新中国成立40多年后，电力工业部编制和颁布了有关电力规划工作的第一部《原则》，《电力发展规划编制原则》。过了近20年，2016年5月国家能源局颁布了《电力规划管理办法》。

规划工作成果发布严重滞后。近二十年来，国家层面的国民经济和社会发展五年计划（规划）纲要均按时发布，而电力规划目前查到只有1996年电力部计划司出版的《电力工业九五计划汇编集》和2001年由国家经贸委发布的“十五”电力规划，其他电力规划均没有查到。

规划结果误差偏大。1949～2015年，我国实施了12个五年计划（规划）。“一五”到“五五”，发电量预测年均增速都在10%以上，最高为23.3%，而预测偏差最大只有4.4个百分点，预测速度偏差18.9%。在计划经济体制下，电力计划实质上是一种政府配置资源的手段。纳入计划的电力项目，国家统一安排建设资金并控制建设进度，电力计划的执行结果主要取决于国家计划资金的落实情况。

“六五”到“九五”，发电量预测年均增速调整到7%以下，除“九五”外，实际增速均高于预期。偏差最大在“八五”，预测年均增速6.6%，实际10.2%，预测偏差3.6个百分点，预测速度偏差54.5%。

这一时期，我国开始由计划经济向市场经济转变，电力工业管理逐步引入市场经济办法，国家鼓励地方、部门和企业投资建设电厂，并在“九五”期间结束了我国长期缺电的历史。由于出现1997年亚洲金融危机，国内电力投资热潮受到影响，政府采取有力措施限制电源建设，一定程度上掩盖了这一时期规划调节不灵，预测偏差过大的问题。

进入本世纪，特别是2001年我国加入世贸组织以后，市场经济快速发展，电力工业管理体制沿着市场化改革方向不断深入。然而在“十五”期间，电力规划预测目标严重偏低，发电量预测年均增速5.2%，实际13%，偏低7.8个百分点，预测速度偏差150%。2005年全国发电量25003亿千瓦时，装机容量51718万千瓦；而在电力工业“十五”规划中，上述指标仅为17500亿千瓦时和3.9亿千瓦，装机总量差了1.27亿千瓦。

由于未见正式发布电力工业“十一五”和“十二五”规划，根据有关部门所做的研究成果，预测2010年全国装机容量7.54亿千瓦，实际达到9.66亿千瓦，装机总量高出了2.1亿千瓦，相当于1995年全国装机的总和。“十二五”期间，受到2008年全球金融危机波及，其次是我国经济发展逐步进入“新常态”，国家大力推进“能源革命”和“节能优先”发展战略，电力需求增速明显趋缓。装机容量在发展惯性等因素影响下，完成了14.9亿千瓦规划目标。“十二五”期间电力发展情况与“九五”类似，基本上是一种紧急刹车后的惯性结果，如果没有这个急刹车，预测误差将会更大，目前全国的装机富余情况将更加严重。

为什么电力规划这样一个具有广泛共识的重要工作，长期以来，预测与执行产生如此大的偏差，规划成果总不能及时发布，管理办法长期滞后于现实需要。

其原因可能是多方面的，但究其深层次原因，是电力工业的改革和发展没有跟上市场经济发展的步伐。市场已经在资源配置中起基础性、决定性，总之越来越重要的作用时，电力规划工作观念、思路、管理体制、规划工作内容、方法没有及时加以改变和调整。

中国电力工业在总量上已经超过美国成为了世界第一，电力规划工作如何改变以适应未来的能源革命显然不可能有现成的经验可以照搬。美国电力工业总量与我们最为接近，更为重要的是，美国市场经济比较完善，电力市场已经建立20多年，美国的能源转型是我们努力的方向。美国电力规划工作中的做法不能完全照办，但完全可以学习、参考和借鉴。

二、美国电力市场与电力规划特点

1992年之前，美国电力工业由200多个私营电力公司和约3000个公共电力实体组成。私营电力公司拥有特定区域内的垄断经营权，为全国75%的电力负荷提供发输配售一体化服务。1992年美国国会制定《能源政策法》要求放开电力输送领域，标志电力市场正式启动。根据联邦和州政府分权原则，各州政府有权自主决定改革方案和具体进度，目前加利福尼亚等29个州和哥伦比亚特区实施了电力市场化改革，建立CAISO等7家ISO和RTO，服务美国三分之二的电力负荷。电力市场建立后，美国的电力规划工作有以下特点：重视电力需求预测工作。美国能源信息署（EIA）负责整合石油、天然气、煤炭和电力等各部门信息，将电力工业作为能源生产、运输和消费路径之一进行综合规划，把电力需求预测作为能源需求预测的一部分加以考虑，规划期长达25年。

电源建设由投资主体自主决策。电力市场化改革前，电源规划由各州主导，只有核电项目和水电项目需要联邦机构许可。电力市场化改革实施后，电源建设不再由各州PUC规划官员决策，在哪里建、何时建、建什么类型以及是否建电源都围绕着市场价格来决定。市场价格信号引导电源投资，发挥传统电源规划职能。

电网发展规划流程公开、规范。

NERC作为美国电力可靠性组织，负责制定发电和输电系统可靠性标准，每年发布长期可靠性评估报告（规划期10年），指导电力公司新增发电容量和扩展输电项目，协调各区域输电网发展规划。区域输电网发展规划则由ISO或RTO负责，制订规划编制流程与方法，经各州PUC审核后公开发布，电力公司充分参与规划编制，按照规划方案负责实施。

三、结合中国国情，转变电力规划工作观念

中国电力工业一大特点是煤炭的基础地位。根据国家统计局数据，2016年1~6月全国发电量27595亿千瓦时，其中火电占比74.6%。而美国2016年4月份各资源发电量占比为：煤炭25%、天然气35%、核电21%、可再生能源19%。第二大特点是我国资源分布与经济发展不均衡，“北电南送”、“西电东送”是规划必须考虑的问题，而美国不存在这个问题。

但中美两国在电力规划方面，存在更大的共同背景。一是电力市场化的改革方向。二是共同面临能源革命的机遇和挑战。无论在市场化改革还是能源转型，美国的许多做法都值得我们学习、参考和借鉴。具体建议：第一，进一步加强电力需求预测工作。电力需求预测与国民经济和社会发展密切相关，与能源需求密切相关，对人员的专业要求与电源和电网规划有很大不同。建议把电力需求预测作为一项独立的工作，与电源和电网规划分开进行。

第二，调整电源规划工作重点。尽快建立和完善电力市场，放开电价，实行竞价上网，通过正确的市场价格信号引导电源建设，提高电力系统的整体运行效率和效益。预计2016年火电利用小时很可能降至4000小时以下，如果视5000小时为正常的话，那就意味着有大约20%火电设备没有被利用，目前全国火电总装机约10亿千瓦，20%就是2亿千瓦。进一步加强全国的电源规划工作，突出总量平衡，突出跨区、跨省送电项目，突出电源结构合理性，突出新能源、分布式电源、储能技术等战略性问题。逐步弱化省一级的电源规划，逐步向市场决定电源投资转化。

第三，进一步完善和加强电网规划工作。加强国家层面的电网规划工作，中长期电网规划应包括电源规划的内容，将电力系统作为一个整体考虑，加强电力系统的战略性问题研究。例如，未来中国电网的互联格局，更高一级电压等级的必要性，“西电东送”、“北电南送”等远距离送电的发展前景，风电、太阳能、分布式能源、储能技术、智能电网、能源互联网等因素可能对未来中国电网格局产生极其重要的影响，这些问题仅仅靠五年规划是难以回答的。加强电网规划编制工作的规范性和公开性。省一级电网规划的重点可以放在五年规划，适应所在地区国民经济和社会发展需要，在确保电网安全稳定经济运行的前提下，满足供需两侧接入的需要。

第四，电力规划工作必须要有足够的预算。建议委托专门的电力规划研究机构，常年进行全国的电力需求预测、电源规划和电网规划工作，每年出版下一年度的电力需求预测报告，同时修订五年规划的电力需求预测、电源规划和电网规划报告，中长期电力规划报告可以每三年或五年修订出版。目前，我国专门的电力规划研究机构与美国不同，要在市场上赚钱才可以生存，而电力规划工作是没有直接经济效益的。美国EIA作为联邦政府机构有工作人员370人，2016年国会批准的年度预算就有1.22亿美元。电力规划的最大效益是全社会的，是“电力工业发展的纲领性”文件，是一项极其重要的工作。任何一个专门的电力规划机构如果没有足够的人员和预算作为支撑，在市场对资源配置起决定性作用的条件下，很难做好规划工作。

“规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费”。

电力规划工作为了适应能源革命和电力市场化的改革方向，需要进一步转变观念，对现有的管理方式、管理体制、工作方法、工作内容等作出较大的改变，否则将难以回答中国电力工业发展的宏观性和战略性的问题，也难以避免今后的电力规划预测偏差过大或者发布不及时的状况。