环境税立法需关注的三个环境经济问题

8月29日上午，全国人大常委会召开第二十二次会议，《中华人民共和国环境保护税法(草案)》首次与公众见面。

草案一出，引起的最大关注在于如何处理环境税与污染费的关系、如何有效落实和执行环境税法等。在笔者看来，环保税法集中体现了全球环境治理过去半个世纪以来的主要成果，将政府的力量与市场的机制有效结合，堪称是环境经济政策“集大成者”。需要注意的是，在全国人大常委会审议过程中，财政部部长楼继伟做了几点立法说明。尽管说明言简意赅，但其背后所体现的环境经济政策思想却非常深刻且重要，值得业界对此深入思考。

“税负平移”兼顾经济与环境双重需要

环境税是一个新的税种，其征收来源却并非新设，而是几大传统污染物排放，包括大气、水、固废和噪声等。对于这些污染物排放，我国早在20多年前就已开始采取“污染费”的方式进行管控。也就是说，无论是污染费还是环境税，其本质都是典型的环境经济政策工具，也就是为环境污染行为进行“定价”。只不过，从费到税，政策的实施在治理框架上发生了变化，这样的变化自然会引起环境与经济间关系的演变。其中，最为重要的演变在于，环境对于经济的约束性更大了。正如楼部长所言，环境税将克服污染费的种种弊端，从而固化以及强化环境污染行为的经济负担。就此而言，这样一种制度上的变革，有可能会在根本上促进经济发展方式的转变。而在短期内，也可能会造成产业结构调整的阵痛。因为原先不需要负担的成本现在显性化了，企业的排污成本相对提高了。因此，在环境税法实施过程中，有必要强调“税负平移”的原则。这在一定程度上可以避免环境税开征之后，市场主体出现大规模成本上升的情况。换句话说，税负平移是在环境税幅度上给予市场一个准确的预期，新的环境税在税负水平上不宜超过原来的污染费规模。与此同时，环境税法的另一个重要信号在于，本应由排污主体缴纳的环境成本还是必须缴纳。由于税收权力在中央，因此地方政府无法再实行有针对性的污染差别定价，从而避免通过减免污染费的方式进行地方保护。当然，如果环境税法只是实行简单的“税负平移”，那么可以说在某种程度上是较大地照顾了经济端。而从环境保护的角度来看，要想从根本上创造环境保护的有利条件，理应还原相关的外部成本，并予以内部化。要做到这一点，以往的污染费的费率和总规模显然都是偏低的。即便满额征收，也未必能与庞大的环境成本相匹配。因此，有必要注意到楼部长发言中的第二层意思，那就是“税负上浮”。

“税负上浮”适应动态调整趋势事实上，环境税法一旦开始实施，碰到的首要问题就是税率的动态化调整。当前公布的草案规定了每项污染物的单位税率，从理论上说在短期内目前的税率是合理的，但从中长期来看可能会与实际情况脱节。

一是因为经济发展本身会出现变化，比如通胀、地区差异等。

二是因为环境污染的边际成本会出现变化。无论是经济发展方面的变化，还是环境保护方面的变化，都可能推动环境污染边际成本上升。如果环境税率一成不变，就有可能落入环境税陷阱中，即征收环境税反而会使环境污染加剧。

针对这一挑战，最有效的解决办法就是建立环境税率动态调整机制，在立法过程中充分考虑环境污染成本的差异性，并为这种差异性预留空间。因此，建议在环境税法中，允许各地区在基准税率的基础上结合具体情况进行适当上浮。这是对上述差异性的一种呼应，也可推动地方政府通过提高税率改善环境质量。

那么，基于“税负上浮”的自愿原则，环境污染边际成本较高的地区将拥有较大的上浮空间，及相应的较大的自由裁量权。这意味着这些地区将有可能因为执行最低的基础税率而获得税收上的“比较优势”(或者较低的实际税率)。相反，那些环境污染边际成本较低的地区，在环境税率执行方面则相当于是刚性的(这些地方无法承担较高的环境税率)，进而这些地区将在税收方面承担相对较高的成本，并影响到地方经济竞争力。另外，目前所说的“税负上浮”仍然是静态的。对于同一个地区，随着经济的发展，需要在不同阶段实施不同水平的税率。一般而言，在经济发展初期，这个税率可以较低。而在经济发展中期或高级阶段，实际的环境税率水平应逐步提高，这样才能符合经济结构转型和调整的需要。

笔者认为，比较理想的原则是从维护地区经济竞争力和平衡地区间实际税负水平的角度出发，对环境税率进行动态调整。除了在地区间执行差别化的税率之外，环境税率还有必要与主要经济指标挂钩，以真正反映不同空间、不同时间上环境污染外部成本的水平。

“税负征管”提升环境治理能力与税负平移有关的另一个环境经济问题是治理框架问题，主要体现为部门间分工与协调机制的建立。楼部长在做立法说明时也提到，建立环境保护税征管协作机制。环境税的复杂性远超过其他税种，单靠某个部门进行征收还是存在难度，故而需要环保等部门的支撑，尤其是在标准、技术、识别等层面上给予强力支持，即环境与经济部门之间需要通力合作。

总之，环境税法事关重大，应对税负平移、税负上浮和税负征管这3个主要问题展开广泛讨论和研究，凝聚共识，以形成最完善的法律文本。