何帆：中国煤炭行业去产能为何进退失据？

作者何帆系中国人民大学重阳金融研究院首席经济学家，朱鹤系中国社科院世经政所博士，本文刊于12月8日FT中文网。

2016年初，中国国务院印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（以下简称《意见》），煤炭行业由此掀开了一场如火如荼的去产能运动。《意见》中给出了未来3-5年煤炭行业减少10亿吨产能的总目标，其中2016年要减少煤炭产能2.5亿吨。

为实现上述目标，《意见》给出了许多具体的措施，其中最重要的限产手段有两个：

一是从2016年起，三年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换；

二是从2016年开始，按全年作业时间不超过276个工作日重新确定煤矿产能，原则上法定节假日和周日不安排生产。

雷厉风行的煤炭行业去产能初见成效。首先，2016年2.5亿吨煤炭去产能任务将超额完成。这一事实来自2017年度全国煤炭交易会新闻发布会上中国煤炭工业协会副秘书长张宏的发言。其次，煤炭产量得到有效控制。2016年以来，中国动力煤当月产量同比始终保持负增长，1-10月原煤产量累计比去年同期减少3.1亿吨，累计同比下降12%。最后，煤炭生产的安全事故数量大大降低。根据国家煤矿安监局副局长杨富7月份在国新办新闻发布会上提供的数据，2016上半年中国煤矿发生各类伤亡事故107起，死亡205人，比去年同期减少了86起、116人，降幅分别为44.6%和36.1%。

但一个情理之中、意料之外的结果是煤炭价格快速上涨。按照最基本的经济学规律，在需求保持稳定的情况下，供给在短时间内大幅减少，必然会导致价格快速上升。2016年1月份，5500大卡山西产的动力煤秦皇岛到港价仅为370元/吨，为2008年金融危机以来的最低点。2016年上半年，该价格略有上升，7月初涨到了400元/吨。从2016年7月起，该价格开始快速上升，4个月的时间内上涨了50%，达到600元/吨。动力煤期货价格的涨幅和增速更为惊人。2015年底，动力煤期货收盘价一度跌至287元/吨，后来，在去产能预期的催化下，一度飙升至674元/吨，涨幅达135%。

本轮煤炭去产能的一个突出特征就是行政力量发挥了巨大作用。为配合去产能，各地出台了各种督查和问责制度。行政化去产能短期见效快，长期来看却是不可持续的。当下，煤炭行业去产能已陷入进退维谷的困局。

政府可以选择继续坚持当前的去产能政策。那么，供需失衡的局面就会保持下去，煤炭价格会继续上行。高企的煤炭价格会带来三方面的问题。

其一，高煤价会增加下游行业的成本，在挤压下游行业利润的同时，推升产成品价格上升。煤炭的下游行业主要有四个：电力、钢铁、建材和化工。除了电力行业外，剩余三个行业的产成品价格都是市场化定价。在终端需求没有明显增加的情况下，煤炭价格继续上涨会挤压这些行业的利润空间，同时还会迫使这些行业提高产成品价格。价格经过层层传导之后，会推动最终产品价格上行。在总需求没有明显提高的情况下，这有可能催生出成本推动型的通货膨胀。

其二，继续压缩煤炭产量不利于保障煤炭供给安全。除了要保障工业生产对煤炭的需求，居民部门对煤炭的需求更是政府关注的重点，尤其是夏季用电和冬季取暖，关乎民生和社会稳定。今年夏季，中国大部分地区持续高温少雨，空调用电明显增加，部分地区出现了煤炭供应偏紧的情况。10月份入冬之前，发改委曾明确表示，“煤炭供应特别是电煤供应决不能出问题”、“当前已进入备冬储煤的关键时期，东北地区临近冬季供暖期，保障煤炭稳定供应事关经济平稳运行和社会稳定，容不得半点闪失”。出于上述考虑，发改委在两个月内连续召开了5次会议，目的是要释放煤炭产能，保障煤炭供给安全。现阶段煤炭供需已经如此紧张，今后若继续大力去产能显然不利于保障煤炭供给安全。

其三，高煤价和低电价会加大对钢铁市场的扭曲，并增加环保压力。炼钢既可以用煤炭，也可以直接用电。由于用电炼钢的单位产量较少，目前用电炼钢的钢厂多为各地非法的黑钢厂，产品被称为“地条钢”。这些钢铁的原料为废钢，成本低、质量差、污染严重。用煤炼钢的钢厂多为规模较大的钢厂。特别是钢铁工业协会和工信部联合订立的三批白名单中的钢铁企业，无论是环保设备还是护理情况都已经比较理想。在当前“市场煤、计划电”的制度下，电价不会因煤价快速上升而调高，这就意味着用电炼钢更划算，也就是在变相补贴用电炼“地条钢”的非法钢厂，越正规、越环保的钢厂利润受损反而越严重。

政府也可以考虑暂缓去产能，增加煤炭产品，让煤炭价格降下来。事实上，早在今年9月底，发改委就已经率先释放了一批先进产能，即一级安全质量标准化煤矿和各地向中国煤炭工业协会申报的安全高效煤矿。这次产能释放很大程度上避免了今年冬季用煤的可能出现的紧张局面，但也给未来去产能进程埋下了隐患。

首先，决策部门会在产量和价格之间摇摆不定，最终导致去产能失败。现阶段的去产能成果主要体现为政府对煤炭产量的有效控制。价格一旦过高，政府就要放开产量以保证供给，前期对产量的控制就变得毫无意义。不仅煤炭行业去产能会失败，钢铁行业的去产能也会受挫。放开煤炭产量后，煤炭价格会下降，这就为钢厂增加了盈利空间。目前，整个钢铁行业产能利用率远低于正常水平，重要原因就是煤炭价格过高导致盈利空间不足。即便如此，今年粗钢产量已经再创历史新高。一旦煤炭价格降下来，钢厂的盈利空间将会继续扩大。在企业盈利改善的情况下逆向调节，要求进一步企业去产能，阻力可想而知。

其次，煤炭企业复产意愿普遍不强。一方面，本轮煤价上涨让所有煤炭企业都尝到了甜头。放开产量让价格下去，对所有企业都没有好处。加之国企业在行业中占据着主导地位，业内企业在控制产量方面或许已达成某种程度的默契。另一方面，前几年煤炭价格低迷导致多数煤炭企业负债快速增加，亟需通过稳定的盈利减少债务负担。现阶段煤炭价格虽然较高，但持续时间并不长，大量煤炭企业在今年7月份才开始盈利。因此，煤炭企业十分需要在高煤价的环境下休养生息。此外，煤炭行业的安全生产问题始终是决策部门关注的重点。在“276工作日”制度下，今年上半年的伤亡事故总量有显著下降，但重大煤矿事故发生了5起、死亡64人，比去年同期增加了4起，多出43人。276个工作日制度下尚且如此，如果放开煤炭产量，煤炭企业如何能够有效保障安全生产？不得不说，这是煤炭企业抵制政府要求增加产量的最佳理由。

最后，支撑本轮煤炭价格上涨的部分动力来自成本增加。这些成本包括运输成本、环保成本、安全成本和人工成本。其中，运输成本增幅比较明显。今年9月21日实行的公路运载新规，调低了货运车的载重上限，抬升了煤炭的单位运输成本。环保成本和安全成本都是刚性成本，只能增加不能减少。除此之外，煤炭行业的税收按照从价税和累进税收取，煤炭上涨之后，煤炭企业的税率也相应提升，税收负担明显增加。因此，价格上升给煤炭企业创造的利润已被成本吞噬了相当一部分。这种情况下，如果放开产量，且不说煤炭价格能否降低，如果煤炭价格真的降低了，煤炭企业将再次陷入亏损状态。

去产能是供给侧改革的重中之重，关系到中国的结构性改革能否顺利过关。但是，去产能的过程很可能比当初预想的更为漫长。如果按照市场经济的规则去产能，可以预料，这将是一个渐进过程，必然会经历“去库存—去产量—去产能”之间反复多次的调整。行政化去产能固然能够在短期内起到立竿见影之效，但政府之手终究违抗不了市场规律。过度依赖行政手段，反而会造成更多的扭曲。“治大国如烹小鲜”。去产能不仅需要壮士断腕的决心，也需要更多的耐心，以及对市场机制的信心。