土壤污染防治法初审 设立国家土壤污染防治基金

6月22日上午，《土壤污染防治法》草案提交十二届全国人大常委会第二十八次会议初审。这是中国首部防治土壤污染的专门立法，并明确通过政策优惠、市场运作、国家基金制度等措施，以期解决土壤污染防治的高成本难题。

全国人大环资委副主任委员罗清泉就草案作说明时指出，由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和地域性，以及治理难，周期长等特点，价值历史遗留问题多，土壤污染防治的法律责任不明确，责任追究和费用追偿制度尚未形成。因此亟待确立责任体系。

“我国经济发展方式较为粗放，污染物排放总量居高不下，土壤作为污染物的最终受体，已受到明显影响。“罗清泉说。2005-2013年中国首次开展的土壤污染状况调查结果表明，全国土壤的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

国家基金解决“遗留问题”

环境治理遵循“谁污染，谁治理”原则，但在中国，许多土壤污染被认为是“遗留问题”，难以确定责任人，并且治理成本巨大，那么治理责任谁来承担？根据此次初审的草案，国家将提供资金保障。

草案第五十八条规定，国家建立土壤污染防治基金制度，设立中央和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理以及政府规定的其他事项。

《土壤污染防治法》实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定或者消亡的污染地块，土地使用权人实际承担风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。

专家称，国家承担土壤修复责任，是由中国经济发展历史决定的。“如果要企业承担全部责任会比较一刀切。”中国政法大学环境法所副教授胡静告诉财新记者，“如果是独立的市场主体，生产利润自己留下来了，那么需要对当时的污染承担一定的责任，但在过去计划经济体制下，造成的污染的企业基本是国有企业，他们的利润上交国库，在这种情况下，企业再负责不太合理。因为其本身没有留存利益。”

安徽大学环境法教授吴鹏认为，相比于水污染、大气污染，土壤污染治理更加复杂，因此采用“谁受益，谁承担”的理念比较公平。

“土壤污染情况非常复杂。治理主体不能单一化，不能说谁污染谁治理，单一的话不符合复杂的社会情况。“他指出，由于土壤污染受益主体是多元的，比如说煤炭开采——除了煤炭企业，炼钢企业需要、重工业企业也依靠煤炭，你需要煤炭，让企业去开采，造成的污染需要多元主体承担。

管控污染地块

对农业、工业污染地块，草案都明确了管控措施。

耕地污染影响食品安全，草案规定，根据土壤污染状况普查和监测、现场检查结果，要对产出的农产品污染物含量超标的，作为或曾作为污水灌溉区的，用于或者曾用于规模化养殖固体废物堆放、填埋的，曾作为工矿用地或者发生过重、特大污染事故的，有毒有害物质及危险废物生产、贮存、利用和处置设施周边等情况的农用地地块，按程序认定土壤污染责任人。

按照农用地分类管理制度，严格管控类农用地所在政府主管部门，要依法划定特定农产品禁止生产品，并对影响地下水、饮用水水源安全的，制定预防污染的方案。

草案还规定，对产出的农产品污染物含量超标的土壤污染地块，需要采取修复措施的，应当由污染责任人负责修复。应当优先采取以农艺措施为主的修复技术，阻断或减少污染物进入农作物使用部分，确保农产品质量安全。

国家优先保护未污染的土壤。草案规定，在永久基本农田集中区域，不得新建可能造成污染的建设项目。已经建成的相关建设项目，县级以上地方人民政府应当限期关闭拆除。

工业源是土地污染的重要来源，草案指出，要由土地使用权人按照有关规定进行土壤污染风险评估，撰写报告报当地环保主管部门备案，由省级人民政府提出升级土壤污染风险管控和修复名录，并报国务院环保主管部门，确定国家土壤风险管控和修复名录。

草案指出，列入上述名录的污染地块，县级以上有关主管部门不得批准其作为住宅、公共管理与公共服务等种地。并对需要实施风险管控的污染地块，划定隔离区域、进行土地污染监测和环境监管以及其他需要采取的措施。对需要实施修复的污染地块，有土壤污染负责人负责修复，负责人无法认定或消亡的，由土地使用权人负责修复。