土壤污染防治法征求意见，人大代表建议将生态损害赔偿等纳入

防治土壤污染，直接关系到农产品质量安全、人民群众身体健康和经济社会的可持续发展。

6月27日，中国人大网公布《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》(下文简称《草案》)并向社会公众征求意见，征求意见截止到7月27日，为期一个月。

这是6月22日《草案》首次提请全国人大常委会审议后的“公开亮相”。

《草案》共九章九十四条，明确规定了防治土壤污染应当坚持“预防为主、保护优先、分类管理、风险防控、污染担责、公众参与”。

《草案》规定了土壤污染防治工作的管理体制、政府责任、目标责任与考核;规定了单位和个人的一般性权利、义务，确立了土壤污染责任人、土地使用权人和政府顺序承担防治责任的制度框架。

《草案》还明确要求建立土壤污染防治标准体系，规定每十年组织一次土壤环境状况普查。为了弥补普查时间跨度较大的不足，还规定了国家实行土壤污染状况监测制度。

并且，为了在源头上防止对污染土壤的不当利用，《草案》规定在制定和修改土地利用规划和城乡规划时，应当充分考虑土壤污染防治要求，合理确定土地用途。

同时，《草案》规定将国家和地方的土壤污染防治工作纳入环境保护规划，有的地方还需制定专项规划。

针对这部《草案》，全国人大代表、环境法学专家吕忠梅在接受澎湃新闻(www.thepaper.cn)采访时说，“这是一部由全国人大环境资源保护委员会直接主导，部门、各方面参与的立法。《草案》经过十五次修改，对于部门和各方面的利益诉求，在充分听取各方面意见的基础上，进行了统筹协调。”

对于《草案》的内容，吕忠梅认为，为了体现立法的前瞻性，可将目前正在推进的生态文明体制改革的一些相关内容予以考虑，比如土地资源产权改革、排污许可证改革、生态审计与生态环境破坏终身追责和党政同责、生态损害赔偿试点改革等等。

“其中，有成熟经验的比如排污许可证、环境公益诉讼，可直接以制度形式加以规定;还在试点或者尚未形成成熟经验的，可在相关制度表述中留有余地，便于为法律执行或司法解释留下空间，以免法律刚刚出台就滞后。”吕忠梅说。

与既有污染防治法律衔接且不重复是大难题

2016年5月28日，国务院印发“土十条”，其中明确要推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系，以弥补我国在推进土壤污染防治工作时的法律缺失。

吕忠梅说，《草案》在起草过程中，不仅吸纳了专业部门和专家学者的参与，对土壤污染防治的科学问题、国内外相关立法经验进行深入研究;而且以问题为导向，进行了广泛深入的调研，了解中国土壤污染现状和防治工作实际需求，听取各方面的意见建议。

“特别是认真梳理人大代表议案和政协委员提案，邀请代表直接参与起草，在提案办理过程中与委员反复沟通并吸纳他们的意见和建议。广泛听取意见并充分吸纳，是立法所体现的利益收集、利益表达、利益平衡、利益协调的应有之义，这在《草案》中得到了较好的体现。”她说。

吕忠梅此前以全国人大代表和环境法专家的身份多次参加全国人大环资委组织的立法研讨会、论证会。

她指出，《草案》在起草过程中，面临着立法宗旨、目标、任务和具体制度的诸多难题。

“我国已有大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染防治法、放射性污染防治法，环境要素污染防治和有毒有害污染物防治等与土壤污染防治有关的制度已经建立，土壤污染防治立法既要与这些法律相互衔接又不能重复，是一个重大难题。”吕忠梅说。

规定土壤污染造成的“生态、健康风险”的担责方式

2014年环保部会同国土资源部公布的《土壤污染状况调查公报》显示，我国土壤污染状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。

吕忠梅认为，《草案》的内容紧紧抓住土壤污染的隐蔽性、滞后性、积累性和地域性特征以及治理难、周期长的突出矛盾，进行制度设计，较好的处理了土壤污染防治法与相关污染防治法的关系，为制度实施建立了可操作的体制机制。

但《草案》第八章法律责任部分，地方政府、环境保护主管部门或相关部门的法律责任并未完全对应，法律责任承担方式中对“风险”的预防性责任不够，尤其是对土壤污染可能造成的“生态风险”和“健康风险”缺乏法律责任承担方式，并且与《环境保护法》的法律责任衔接不是很顺畅。

她建议，一是认真梳理地方政府和职能部门的职责权限，切实做到有权必有责，违法必追究;二是专门规定土壤污染造成的“生态风险”和“健康风险”责任承担方式，包括污染治理(代治理)、生态修复(恢复)、支付健康风险预防费用等专门责任方式;三是与《环境保护法》的相关内容进行衔接，减少重复性规定。

建立综合性的土壤环境质量标准、土壤污染物排放标准

对于第二章土壤污染标准部分，吕忠梅认为一是使用的“土壤污染风险管控”标准一词，与环保法及各单行法使用的“环境质量标准、污染物排放标准”不一致，且未说明这些标准之间的关系，容易给人另行制定一套标准的感觉;二是“土壤污染风险管控”是目标，而不是标准，准确的表达应该是围绕“土壤污染风险管控”建立土壤污染防治标准体系，并与大气环境标准、水环境标准、固体污染物排放标准、有毒有害物质排放标准、放射性污染物排放标准相衔接。

她建议，对这一部分的内容进行修改，应按照我国现行的环境标准体系，突出土壤环境标准的综合性、风险预防性，建立综合性的土壤环境质量标准、土壤污染物排放标准，并按照国家标准、区域性标准、地方标准的分级进行授权，鼓励土壤环境基准研究和建设。

此外，为了体现立法的前瞻性，她还建议将目前正在推进的生态文明体制改革的一些相关内容予以考虑，其中，有成熟经验的比如排污许可证、环境公益诉讼，可直接以制度形式加以规定;还在试点或者尚未形成成熟经验的，可在相关制度表述中留有余地，便于为法律执行或司法解释留下空间，以免法律刚刚出台就滞后。