观察丨谢国兴：天然气利用水平需进一步提升

国家发展改革委、国家能源局等十三部委日前联合印发《加快推进天然气利用的意见》，促进天然气消费比重提升，优化能源结构。

2015年，我国天然气消费量为1930亿立方米，同比增长3.3%，但增长率下降了6.3个百分点，是2000年以来增长最低的年份。可见，尽管天然气是清洁能源，但目前发展并不乐观，难以在与煤炭、石油的竞争中获取优势，天然气的使用并未得到应有的发展。

天然气发展受限的主要原因

第一，近几年来，政府在保障天然气供给方面做了大量有成效的工作，但是与支持可再生能源，特别是与支持新能源汽车相比，在规划、财政、金融、价格、发电计划安排和上网电价等方面明显不足。如浙江省燃气发电装机1228万千瓦，政府在2014年和2015年发电中，安排年度发电利用小时分别为1000小时和500小时，2015年，实际燃机利用小时为1356小时，比2014年减少了405小时。有些燃气电厂为了保障用户供热需求，在用完发电利用小时数后，只能用启动锅炉为之供热，使得供热成本大幅增加，也大大降低了能源使用效率。而浙江2015年平均煤电机组利用小时数为4485小时。政府宁愿以两部制电价去补偿企业亏本，而不是通过多发电量来增加企业效益，同时减少燃煤发电。

2015年，浙江管输天然气累计用量为65.02亿立方米，同比减少5%。与中石油、中石化两大公司经营成品油销售量相比，其减幅大于10个百分点以上。政府在加气站建设上远不及对电动汽车充电桩建设的支持力度，很多城市加气站不仅数量少，而且路途远，很不方便，即使在价格上有优势，但很多出租车、私家车也因此望而却步。可见，尽管天然气是清洁能源，在环保、价格上均有相对优势，但市场销售很不乐观，在全省能源消费结构中的比例仅占约5%，难以在与煤炭、石油的竞争中获取优势。

第二，天然气管理体制不适应天然气发展需要。天然气主要以管道输送到终端用户。由于天然气管网的自然垄断特性，形不成良好的市场竞争，造成输气成本居高不下，政府对管输成本监管能力不足，其输气价格的话语权基本上由企业掌握。管网公平开放的政策已出台多年，但并未落地，企业仍各自为阵，很难协调合作。油气兼营企业，特别是“三桶油”，对供油与供气利益的比较，也影响着天然气的发展，特别是在交通领域天然气的使用量增加，意味着油品销售量的减少。上游的市场化对天然气发展至关重要，但是，天然气开发与进口市场化方面仍不尽如人意。

第三，法律法规和技术服务标准不适应天然气发展。我国还没有天然气方面的国家法律，在开发、生产、经营和服务等方面缺少法律依据。在技术方面是有一些生产技术质量标准，但在市场交易、政府监管、企业经营与服务、消费方面，还远不能满足发展需要。如我国天然气以标准立方米计量和计价，而不是国际通用的以热值计量与计价。这种计量方式，热值偏差较大，大约在5%左右，使得用户在维护合法权益上缺少制度保障。在对用户服务方面也没有出台服务标准。与电力相比，天然气还需要完善不少相关制度与标准。

第四，政府对天然气市场监管严重不足。总体上讲，政府对天然气重供给而轻使用。也就是说在保障天然气供应方面下了力气，而如何推进天然气市场化改革进展缓慢，市场建设和监管更显不足。各级政府部门对天然气监管的能力严重不相适应，无法规可依，无专业人员，无监测机构，无服务标准等。国家层面虽然有能源监管机构，但都是原电监会派出机构职能的扩充，原本人力捉襟见肘的条件下，增加了新的职能，缺少应有的标准和手段。　　 天然气价格监管上，国家价格部门只管到省间门站价格，省市价格部门只能管到省地间（城市）门站价格，到用户的终端价格只是一个原则性建议，上游气价的变化不能及时传导到用户，经营成本无人监管，成本与价格信息不透明，实际执行价格五花八门，高低参差很大，用户利益无法保障，阻碍天然气市场发展。

发展天然气的措施与建议

从全球来看，天然气在能源结构中的比例约23%，天然气替代煤炭与石油的比例越来越高，其发展仅次于可再生能源。2015年，我国能源消费结构中，煤炭占比64%，石油占比18.1%，天然气占比5.9%，非化石能源占比12%。天然气在我国能源消费结构中占比比较低。为推动能源革命，大力开发与利用天然气是必然的措施选项。

第一，各级政府要把天然气发展作为落实《巴黎协定》、应对气候变化和防治大气污染的根本之策，作为调整能源结构的重要抓手予以推进。特别是在市场化改革，管网公平开放，加气站建设，在电力和交通领域的使用等方面予以大力支持。着力推进以气代煤，对燃煤工业锅炉（窑炉）进行燃烧天然气改造，增加天然气在工业生产中的用量。加大交通领域以气代油力度，大力推进加气站建设，加气站建设是车船使用天然气的前提，应当鼓励以PPP方式建设加气站，实行市场化运营；加大对加气站建设用地的支持，简化加气站建设审批，提高审批效率。应当允许公路加油站增加天然气加气装置，这将大大方便重载货车和客运车辆沿途加气。在加油站并列建设加气站不会对安全产生大的不良影响，但对节约土地和建设成本很有好处。积极推进在开发区、居民小区和大型用能企业中建设天然气分布式热电联产。充分发挥天然气发电机组的作用，逐步增大天然气发电在电力结构中的比例。

第二，鼓励多种市场主体参与上游天然气市场开发，增加低价天然气供应量，抑制天然气价格，使得天然气价格更具有竞争力。

第三，加快完善天然气法规与标准体系建设，保障天然气市场健康发展。当前，首要的是对天然气进行立法，同时修订完善有利于天然气发展的规章与政策等。譬如，出台天然气法、天然气价格形成办法，天然气质量标准、天然气供应服务标准，天然气市场交易规则和市场监管办法等。

第四，加强对天然气市场的监管。目前天然气市场比较紊乱无序，不利于天然气市场的健康发展，必须通过加强监管，规范天然气市场主体在法制轨道上公平竞争，有序运营，保障投资者、经营者、使用者的合法权益。加强对天然气市场的监管需要建设相应的监管体系，包括加强监管队伍建设，市场信息与交易平台建设，质量监测中介机构建设，市场信用体系建设，违法违规案例的公开和行政处罚等。设立第三方独立调度机构，按交易规则进行市场交易并公开交易信息，根据市场交易结果进行实时调度，由政府监管机构对调度实施公开、公正与公平性监管，调解市场争议，处罚违规行为，确保市场按规则运行。（作者系浙江能源监管办原专员）