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《能源发展“十三五”规划》提出，中国天然气占能源消费比重力争从2016年的6.28%提升为2020年的10%。假定一个比较保守的能源需求增长，预计中国天然气2020年消费将超过3600亿立方米，今后几年年均增速需达15%以上。目前中国天然气对外依存已达35%，政府需要支持非常规油气发展来满足快速增长的天然气需求。
目前中国在非常规油气勘探开发方面取得了一些进展。在页岩气勘探开发方面，四川盆地累计探明页岩气地质储量7643亿立方米，其中重庆涪陵页岩气田探明储量6008亿立方米，据说是目前北美之外最大的页岩气田，预计2017年底产能达100亿立方米。2016年中国页岩气产量达到78.8亿立方米，虽然这个量对比美国的页岩气产量微不足道，但也是仅次于美国、加拿大的世界第三位。可以说，目前中国已基本掌握了页岩气技术，通过实践初步发展了适合中国地质条件的页岩气勘探开发技术体系。
中国非常规油气仍处于发展起步探索阶段，在勘探、开发、环保技术上还与国际水平相差较大。尽管问题很多，特别是矿权和气权分离，中国在煤层气勘探开发上还是取得了比较大的进展，包括勘探评价、产能建设、商业开发等方面。煤层气的储量和产量增长较快，目前探明煤层气地质储量约3000亿立方米，地面开发的煤层气产量2016年为45亿立方米。
美国是全球非常规油气发展最好的国家，起步早、支持力度大。美国地质调查局从上世纪70年代起，大致每5年做一次全国油气资源评价，从本世纪初将重点转向了页岩油气、油砂及天然气水合物等非常规油气资源调查。同时，通过对技术创新的支持，很快提升了非常规油气的竞争优势，支持了美国石油工业在低油价环境中的发展。
另一方面，非常规油气是美国“能源独立”战略的重要一环。由于非常规油气开采技术取得突破和产量大幅增长，美国能源价格近年来大幅降低。另外，非常规油气的低污染排放有利于清洁生产和能源结构优化。近年来美国能源成本降低促进了美国制造业的发展，特别是增强了高耗能行业的竞争力。同时，非常规油气快速发展减少了美国油气进口，降低了其对中东的石油依赖，也从供应和价格上改变了全球油气市场供需格局。
我们可以借鉴美国政府对非常规油气发展的支持政策。美国对非常规油气资源特别是页岩气的勘探开发的扶持政策，主要表现在税收减免、财政补贴、管道运输第三方准入和技术规范和研发等多方面。美国能源监管体系关注非常规油气开发的可持续发展，比如说页岩气的开发存在环境影响，需要特别重视对开发的环境影响监管，严格规范开发的各个方面的环境评估和检测。最后，美国法律体系为非常规油气开发提供有效支撑。美国严格监管页岩油气开发的各个环节，通过资源产权和地表权利等法律法规以保障其持续增长。
从某种意义上说，中国对非常规油气的追求，反映了能源消费大国对能源独立的要求和渴望。长期以来，石油以中东为主要供应中心地，增加了油气的流通成本，也引发了能源安全担忧。对政府来说，发展非常规油气，能够提高天然气比例，改变能源结构，替代煤炭，支持清洁发展，提高国内油气产出，保障能源安全，甚至可以影响油气地缘政治格局。另一方面，一般来说，非常规油气资源高效清洁，有利于减少城市环境污染。对石油企业来说，当常规油气发展受资源限制时，非常规能源发展是进一步发展乃至企业生存的重要途径。
非常规油气资源开发有一个过程，只有在开发技术成熟、成本合理的情况下，才可能大规模开发，主要条件包括主体开采技术成熟和商业开发方式具备规模化。当然，比较高的国际油价则是一个开发的基本要求。
美国页岩气的发展历程给中国非常规油气发展以启迪，主要体现在机制、技术和市场模式三个方面，其中技术是核心。由于地质条件和市场等各方面的差异，中国难以简单复制美国的模式，在选区、资源识别和经济评价方面，需要配套探索。在开采方面，由于目前非常规油气的开发还处于起步发展阶段，需要学习和消化国际开采技术，并通过规模开发来摊薄成本，提升竞争力。在目前的起步发展时期，政府可以通过补贴或减税来支持非常规油气。此外，从中国煤层气发展可以看出，仅依靠民营企业灵活的机制和体制，还无法实现非常规油气的快速发展，政府还需鼓励成熟的大型油气企业积极参与。
目前，中国油气行业税收制度比较粗放，没有针对非常规油气资源开发系统的财税政策。这方面可以借鉴美国的做法，制定相应的适合中国国情和适宜非常规油气发展阶段的税收政策，可以推动非常规油气产业跨越式发展。
为了满足国内天然气需求的快速增长，政府需要持续支持非常规油气增长。同时，政府应该明晰环境保护中的权责，以保障非常规油气开发中的环境成本最小化，尽可能把环境外部成本纳入企业开发成本。可以预见，中国非常规油气一旦突破技术桎梏和发展初期必经的技术磨合，通过油气改革配套而走向商业成熟及商业开发，有可能取得比较快的发展，成为满足中国油气需求的重要力量。
（作者系厦门大学中国能源政策研究院院长）
