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2016年和2017年两年时间累计化解过剩煤炭产能约5.4亿吨。两年时间，国发7号文所提从2016年开始，用三年到五年的时间，再退出产能5亿吨左右的目标已实现。2018年煤炭去产能目标是1.5亿吨。如果2018年这一目标能够实现，则三年化解过剩产能约7亿吨，距离“十三五”规划提出的去产能8亿吨的目标还有1亿多吨的差距。
今年的《政府工作报告》提出，2018年要再压减钢铁产能3000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨左右，淘汰关停不达标的30万千瓦以下的煤电机组。
国家能源集团政策研究室研究主管张熙霖分析认为，2018年煤炭去产能1.5亿吨的目标与2017年基本持平，这体现了中央对去产能工作坚定推进的决心。
“如果2018年这一目标能够实现，则从2016年算起，三年退出产能7亿吨左右。”张熙霖说，“距离‘十三五’规划提出的去产能8亿吨的目标还有一段距离，去产能涉及的工作还需有一段时间才能较好完成。”
去产能呈现三个阶段性特征
张熙霖认为，自2016年启动煤炭去产能工作以来，大致可分为三个阶段。第一个阶段为2016年上半年，以国发7号文为标志，煤炭去产能工作正式拉开序幕。这一阶段煤炭去产能工作的特点是实行总量控制，不区别对待，在控制总量上取得显著效果。
从2016年下半年开始，煤炭市场开始剧烈波动，政策逐步调整为先进产能可以根据市场需求恢复330天生产，满足市场供应，逐渐进入第二个阶段，即以2017年为主要时期，去产能政策不再是总量控制，而是以市场需求为导向，产能置换政策开始有效实施，从减总量变成真正意义上的减产能。这一阶段资源枯竭和亏损严重的矿井得以大面积退出，给先进产能让路。
第三个阶段即从2017年底开始，至未来可预测的一年内，结构性去产能、煤炭企业加快高质量发展成为去产能的指导，市场化、法治化去产能成为主要的手段。这一阶段的重点将是区域产能置换，煤炭生产向重点地区集中，同时煤电行业的兼并重组和建立长效机制加快。
煤炭分析师萧樊认为，在煤炭价格非常低迷的时候，煤炭去产能力度比较大，后期煤炭价格回升，重点落在了调结构上，先进产能开始释放，而不是单纯地“去”了。未来，经济企稳向好后，更多精力将会放在有效供给上。
今年2月1日，国家发改委等四部门下发了《关于进一步完善煤炭产能置换政策加快优质产能释放促进落后产能有序退出的通知》。《通知》在“鼓励已核准（审批）建设煤矿通过实施产能置换淘汰落后产能，2018年9月30日之前上报产能置换方案的，产能置换指标折算比率可提高为200%”的同时，明确表示“对于本通知印发前已批复产能置换方案的此类企业，按200%比率重新折算后的富余指标可另行使用”。
“这意味着，即便此前已经按原先标准完成了产能置换的符合要求的部分煤矿，也可以按新标准重新折算产能置换指标，而富余指标可用于企业其他煤矿产能置换，也可转让给其他企业，产能置换政策的调整不会导致企业产能置换成本发生太大变化。”煤炭分析师李廷说，“随着2018年继续关闭退出一定数量的资源濒临枯竭、长期停产停建等类型的僵尸企业，将进一步提供更多的产能置换指标，为先进煤炭产能进行产能置换创造更多条件，促进有效煤炭产能释放。”
当前煤炭产能依然过剩
2016年启动煤炭去产能之前，我国拥有的煤炭总产能超过60亿吨，其中包含证照齐全的合法生产煤矿，核准（或审批）和新建、技改和改扩建煤矿，未经核准擅自开工建设的煤矿，以及因证照过期或安全问题而停工停产的煤矿。
“和2016年的煤炭产量相比，我国煤炭消费在2013年已经达到高峰，当年消费量是42.4亿吨。超过60亿吨煤炭总产能对比42亿吨的煤炭消费总量，煤炭产能过剩之严重不言而喻。”李廷表示，“尽管60亿吨的煤炭总产能当时并不都具备实质性供应能力，但总产能毕竟是存在的，部分当时不具备供应能力的产能迟早有一天会形成实质性生产能力。因此，如果不化解一部分过剩产能，煤炭行业将长期深陷产能过剩的深渊。”
在十三届全国人大一次会议记者会上，国家发展和改革委员会主任何立峰透露，煤炭2017年化解2.5亿吨，2016年化解2.9亿吨，两年时间累计化解5.4亿吨。“不难发现，‘十三五’规划中提出的化解过剩煤炭产能目标尚未实现。”李廷说。
经过连续两年去产能之后，截至2017年底，我国仍然拥有煤炭总产能约55亿吨。与2013年高峰时期42亿吨的煤炭消费总量相比，煤炭产能仍然严重过剩。
“为了保障煤炭行业长期持续健康发展，为了不使煤炭行业再轻易地重新回到严重供大于求的状态，需要继续推进煤炭去产能。”李廷说。
不可忽略的是，刚刚过去的供暖季的前半段，国内动力煤价格持续上涨，部分地区煤炭供应的确出现持续偏紧现象，湖南、江西等部分省份甚至因为电厂煤炭库存不足而再度出台限电措施。
在李廷看来，煤炭有效产能偏紧为主要问题之一。
李廷给《中国煤炭报》记者粗略算了一下：截至2017年底，约55亿吨的煤炭总产能中，证照齐全的合法生产煤矿和进入试运转状态的煤矿煤炭总产能合计不足37亿吨，其他都是因证照不全、尚未建成或虽已建成但属违规建设而不能正常贡献产量的产能。37亿吨的有效煤炭产能，按照95%的商品煤比率计算，煤炭实际供应能力也就35亿多吨，对应全年38亿吨至39亿吨的煤炭需求总量来说，如果没有进口煤的补充，国内煤炭供应无疑会出现明显的供不应求。
“毕竟煤炭总产能是充足的，其中未批先建但是已经建成的煤炭产能就超过了3亿吨，证照齐全的生产煤矿中也有许多煤矿是超核准能力建设的。因此，在煤价上涨时，相关部门首先采取的措施便是加快先进煤炭产能释放，但短期煤炭有效产能增长较为缓慢。”李廷说。
去产能工作进入攻坚期
以国发7号文为标志，煤炭去产能工作如今已经走过了两个年头。对于不少煤炭企业而言，去产能进行到现在，留下的都是“难啃的硬骨头”。
“去产能政策出台前，有大量不再生产的、资源枯竭的、已经关闭退出但没有注销的、已经兼并重组但没有复工复产的枯竭产能、闲置产能、不完全不合法产能，以及扭亏无望的产能存在。2016年煤炭去产能政策出来以后，这些产能首当其冲，去产能工作较为顺利。”萧樊表示，“到了后期，一些有一定边际贡献的、资源条件差但还能生产的煤矿也开始被列入去产能名单，去产能难度将会较前期有所增大。”
张熙霖认为，2018年煤炭去产能进入攻坚期，推进难度有所增加，主要有四方面原因。
一是煤炭行业集中度已明显提高，在运行的煤企多为央企、地方国企等，对于落后产能的淘汰和置换已经做了很多工作，进一步推动后，关闭成本较高。二是煤炭投资放缓，煤炭企业投资积极性不高，新旧产能置换难度也有所增加。三是2017年冬季遭遇的“气荒”使煤炭需求有所增加，这说明其他替代能源总量有限，煤炭市场需求稳定。四是奖补资金数量有限，去产能存在资金缺口。
“2018年进一步去产能后，煤炭行业基本能进入一个平稳的发展期，市场稳定，供需总体平衡，长效机制也有望建立。煤炭在能源结构比例优化中稳中有降，同时更好地发挥支柱性作用。”张熙霖说。
“从整体改革环境来看，现在的环境已经比以前好了许多。”厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强表示，以前有些企业做产能置换，去除落后产能后再换上等量的先进产能，但企业经济条件不够，改革也进行得比较困难。现在煤价、钢价上涨，企业有了经济条件，改革的困难主要还是在企业改革意愿和职工安置等方面。
萧樊认为，2018年煤炭去产能呈现三大特点。一是从宏观层面而言，2018年是圆满完成去产能目标的最后一年，任务艰巨但已有前两年的良好铺垫。二是以保供为主。2018年煤炭去产能去的是僵尸企业、低效矿井。三是2018年去产能将会及时和宏观需求相匹配。去年GDP增速6.9%，保持稳中向好的态势。在这种态势下，将根据煤炭消费量和需求量的变化调整部分措施。
1.5亿吨的产能好“去”吗？ 萧樊认为，1.5亿吨这个数据，应该是以各地自下而上报出来的数据为基础进行汇总，而不是提出一个任务指标后强压分解下去的，“只要是自下而上报出来的数字，就存在一个分析论证的过程。完成起来虽然有难度，但问题不大”。
结构性去产能提上日程
“在近两年煤炭去产能过程中，由于去产能在早期存在‘一刀切’现象，出现了短期区域结构性供应失衡。”李廷说，“特别是南方省区，短期内调入煤炭需求增加，使中短期北煤南运压力增加。”
今年3月，国家能源局制定印发了《2018年能源工作指导意见》。意见明确指出，把处置僵尸企业作为重要抓手，加快退出违法违规、不达标和安全风险大的煤矿，继续淘汰落后产能，引导长期亏损、资不抵债等煤矿有序退出，适当提高南方地区煤矿产能退出标准。继续按照减量置换原则有序发展优质产能，倒逼无效低质产能加快退出，提高煤炭先进产能比重，更多发挥北方地区优质先进产能作用。
“2018年《能源工作指导意见》真正落实了能源‘四个革命、一个合作’的重要战略。”张熙霖说。
在张熙霖看来，经过两年多的工作，“去产能”这一概念逐步变得精准化，去产能不仅是总量上的控制，还要进一步进行结构性的优化，是一个“有去有增”的概念。这是我国能源需求和实现煤炭行业高质量发展所决定的，煤炭的高质量发展，包括用先进产能来满足需求，进一步推动煤炭清洁生产和利用，以及煤炭企业转型升级等多方面内容。
今年的《政府工作报告》指出，要坚持用市场化、法治化手段，严格执行环保、质量、安全等法规标准，化解过剩产能、淘汰落后产能。《2018年能源工作指导意见》同样指出，要用市场化和法治化办法化解煤炭过剩产能。
“运用市场化、法治化手段，就是要建立良好的长效机制，避免治理之后又产生新的不合理产能的扩张。”中国社科院工业经济研究所研究员刘戒骄认为，所谓市场化去产能，就是要为市场行为确立规则与边界，让企业在这个框架内充分地发挥自身的主观能动性，更好地与市场对接，“要通过公平的市场竞争决定企业去留，而不是让政府来要求企业做什么、怎么做”；所谓法治化，就是要对政府和企业建立起约束机制，今后再批项目、扩产能，一定要在环保排放、主要装置技术指标、产品质量标准等方面达到一定门槛才行。
从2016年去产能政策出台以来，利用市场化手段去产能就是政策中的重要部分。2017年以来，市场化手段去产能更加获得重视。中长期合同签订、产量指标的交易、兼并重组等都属于有效的市场化手段。
“当然，在煤价企稳回升的情况下，较少企业会主动关闭退出，用市场化手段去产能存在较大难度，还需靠政府推动。”李廷说。
应鼓励企业通过转型发展促进去产能
目前，国内有关征收碳税的呼声渐高。碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税种，通常开征目的是希望通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖，具体征收方式为针对燃煤和石油下游的汽油等，按其碳含量的比例征税。
“如果征收碳税，燃煤电厂肯定是被计征的行业。目前启动的是碳排放交易体系。碳交易或者碳税都是以市场的方式推动碳减排，从整个行业来看，将导致能效的提升及煤炭消耗量的下降。”张熙霖说，“低碳技术、节能、碳减排等领域会有新的利润增长点，也让煤炭企业可以涉及的转型领域多了选择的路径。”
在去产能政策方面，张熙霖认为，政府应加强地区间产量指标的协调、运力协调，按照一企一策的方法，对僵尸企业做好进一步治理。此外，转型升级和去产能是深化供给侧结构性改革的两个重要方面，政策机制建设上对去产能一直重视，但是对于转型升级的问题重视程度不够。因此，政府除了不断完善去产能的相关政策以外，还要给予煤炭企业可持续发展、转型升级更多的支持。例如，政策上支持煤炭企业改善供给、提高科技含量、节能环保改造、发展上下游一体化项目等，鼓励企业通过转型发展促进去产能。
萧樊认为，未来煤炭去产能，需要清晰的宏观导线来指引——目前煤炭产能过剩是什么程度？应该有一个动态的定位。煤炭行业作为周期性行业，产能的增减不是短时间的事情，需要在政策制定时有充足的预判。
对于煤炭企业而言，当前单一的煤炭行业的界限逐渐弱化，煤炭企业单纯依靠采煤、卖煤的经营模式越来越难以实现长期可持续发展。在去产能的过程中，煤炭企业要结合自身和所在地区情况，制定好新的战略，研究如何向煤基企业转型，向上下游或者多元化转型。
