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村级光伏电站项目在实施过程中，一些项目融资困难，涉嫌层层分包，具体实施中缺乏环评、未批先建以致工程反复等问题，使光伏扶贫项目缓慢甚至停滞。
图片来源：视觉中国
2018年1月，陕西延安迎来入冬首场大雪，气温骤降至零下13摄氏度。在延安志丹县杏河镇王圪坨村，连绵起伏的高山被积雪覆盖。延安久久光电有限公司(下称“久久公司”)在这里实施的10兆瓦光伏电站已初具规模，连片的钢支架布满山坡，竖立在雪地里，但只有少量安装了光伏板组件。
陕西省获批的光伏扶贫项目全部落户延安市，在项目实施过程中，由于资金筹措遇阻，导致部分光伏扶贫项目停滞不前。
村级光伏电站项目在实施过程中问题频现，一些项目不仅涉嫌层层分包，在具体实施中也暴露出未批先建等问题。
扶贫项目落地延安
久久公司负责实施的光伏项目，设计规模为10兆瓦，总投资约8000万元，属于国家第一批光伏扶贫项目，负责帮扶342户贫困户(每户3000元)，系当地政府重点工程。未承想，项目因种种原因停滞。
2016年3月23日，国家发展改革委、国务院扶贫办、国家能源局、国家开发银行和农业发展银行联合印发《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》(下称《意见》)，决定在全国具备光伏建设条件的贫困地区实施光伏扶贫工程。
《意见》说明，光伏发电清洁环保，技术可靠，收益稳定，既适合建设户用和村级小电站，也适合建设较大规模的集中式电站，还可以结合农业、林业开展多种“光伏+”应用。
光伏扶贫电站是以扶贫为目的，在具备光伏扶贫实施条件的地区，利用政府性资金投资建设光伏电站，其产权归村集体所有，全部收益用于扶贫。
2016年10月17日，国家能源局和国务院扶贫办下达首批光伏扶贫项目，共涉陕西、甘肃等14个省约2万个贫困村，可为约55万个建档立卡贫困户每年每户增收不低于3000元。
《意见》指出，中东部土地资源缺乏地区，可以村级光伏电站为主(含户用)，西部和中部土地资源丰富的地区，可建设适度规模集中式光伏电站。
据延安市发改委相关文件显示，考虑到“延安革命老区”因素，陕西省光伏扶贫项目全部落户延安市。其中，村级光伏电站共计65.771兆瓦，帮扶9500贫困户，集中式地面电站共计200.52兆瓦，帮扶6948贫困户。
2016年11月1日，延安市政府召开光伏扶贫项目推进工作会，安排部署全市第一批光伏扶贫项目的落实和推进工作。会议要求，各区县成立光伏扶贫工作小组，制定具体实施方案，确保2017年10月底前，完成266兆瓦光伏发电设备安装、调试和并网发电工作。
上述《意见》规定，对村级光伏电站(含户用)，可由县级政府统一选择承担运营管理或技术服务的企业，鼓励通过招标或其他竞争性比选方式公开选择。县级政府可委托运维企业对全县范围内村级光伏电站(含户用)的工程设计、施工进行统一管理。
就村级光伏扶贫项目，延安市政府委托当地国企延安能源化工(集团)有限责任公司(下称“延安能源集团”)担任运维企业。延安能源集团成立于2014年，是经延安市委、市政府批准组建的国有独资公司，以煤电、化工、天然气为主要产业。
随即，延安能源集团全资注册成立延安能源光伏扶贫有限公司(下称“延能扶贫公司”)，专门负责实施光伏扶贫项目。
涉嫌多层分包
工商资料显示，2017年3月1日，延能扶贫公司注册成立，注册资本为1亿元。
公司成立一个多月后，委托西安一家招标代理公司，就延安“54.361兆瓦光伏扶贫村级电站项目EPC总承包工程”进行招标。
据延能扶贫公司相关文件，招标的54.361兆瓦光伏扶贫项目，涉及延安市七个县区。此后，延能扶贫公司又接管其他公司的40兆瓦光伏项目，规模随之扩大。
北京嘉寓门窗幕墙股份有限公司(下称“嘉寓股份”，300117.SZ)和新疆乾元坤宇电力工程有限公司组成联合体进行投标，后中标。据工商资料，嘉寓股份于1987年1月5日注册成立，法定代表人为田新甲，经营范围为制造金属门窗、防火门等，承包建筑幕墙设计、安装等。
对于工程中标后的分包行为，国家有严格规定。《招标投标法》第48条规定，中标人按照合同约定或者经招标人同意，可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成。但接受分包的人应当具备相应的资质条件，并不得再次分包。此外，中标人就分包项目向招标人负责;接受分包的人就分包项目承担连带责任。
也就是说，分包行为的限制条件包括：一是为防止某些中标人在拿到工程项目后以分包的名义倒手转让，损害招标人利益，强调中标项目的主体性。关键性工作必须由中标人自行完成，不得分包;二是分包只能进行一次。
《财经》记者获得的相关材料显示，嘉寓股份组成的联合体中标该项目后，将光伏项目分包(包括主体工作)给陕西华宇消防科技有限公司(下称“陕西华宇”);而陕西华宇又将部分工程勘察、地基检测等工作分包给陕西九重新能源开发有限公司(下称“陕西九重”)。陕西华宇2016年2月23日在西安注册成立，注册资本5000万元，法定代表人王舞燕。按照该公司登记办公地址，无法找到该公司，该公司的电话也无人接听。
《财经》记者获得的一份陕西九重与珠海兴业新能源科技有限公司的结算协议显示，陕西九重还从后者分包到一些劳务工作。
对于光伏项目分包问题，陕西九重相关负责人表示，该公司后来已从光伏项目撤离。延安能源集团和嘉寓股份也不予置评。
一位业内人士告诉《财经》记者，嘉寓股份以7.37元/瓦中标，在业内属于较高价格，如果以低价分包，差价利润诱人。
知情人告诉《财经》记者，嘉寓股份中标后，采购的是山东润峰集团的光伏板。《财经》记者在延安一处项目现场发现，被安装的光伏产品标识显示，山东润峰集团生产的265瓦多晶硅光伏板组件，光电转换率为16.3%。
延能扶贫公司标书明确，本工程项目主要设备采购标准执行国家发改委等八部委发布的《能效“领跑者”制度实施方案》中先进技术要求，符合中国质量认证中心CQC认证、鉴衡认证“领跑者”的光伏发电产品。根据国家能源局2015年6月1日发布的《关于促进先进光伏技术产品应用和产业升级的意见》，光伏组件“领跑者”先进技术产品，多晶硅电池组件光电转换效率要达到16.5%以上。
对此，延安能源集团内部人士解释称，由于工期有严格要求，市场上符合标准的光伏板组件严重缺货，为了赶工期遂选用265瓦光伏板。在后续项目实施过程中，逐渐选用转换率较高的产品，以此弥补前期产品的缺陷。
据业内人士介绍，如果选用符合“领跑者”标准的280单晶硅光伏板，价格为3.1元/瓦，和2.8元/瓦的265瓦光伏板相比，每兆瓦差价在30万元左右。转换率更高的光伏板价格越高，采用265瓦光伏板组件利润越可观。
环评缺失与工程反复
2017年12月8日，国家审计署发布该年三季度重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果。审计发现，截至2017年9月底，延安能源集团光伏扶贫等12个建设项目在未取得环境影响评价等前期环境保护手续的情况下，违规开工建设。
根据相关规定，光伏电站项目在前期开发阶段即需要具备资质单位勘察制作环评表，并交当地环保部门批复，项目选址、气候条件均是其中勘察要素。未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。
据了解，当年6月，延安能源集团1兆瓦光伏扶贫项目在延安市宝塔区开建，原计划两个月的工期，后因项目选址不当，屡次遭遇大风将光伏板吹倒，被迫拆除。该项目施工负责人介绍，其从陕西九重手中接活，负责施工，项目拆除亦与环评缺失相关。峁圪垯土特产市场地理位置特殊，三面环山，加之光伏板支架在房顶加固受限，市场出口恰好是风口，特殊天气易形成龙卷风，只能被迫拆除。
一位业内人士告诉《财经》记者，不经过专业机构勘察设计，盲目施工很可能出问题。设计时要考虑到永久荷载、风荷载、雪荷载、温度荷载对光伏组件和建筑物的影响，根据参数进行加固施工，才能保证光伏组件安全。
延安其他县市也出现类似情况。在宜川县交里乡赤良村和南岭村，有延安能源集团实施的6兆瓦光伏项目，项目施工负责人告诉《财经》记者，施工过程中，未见环评报告、勘察设计等手续。从开工到中途停工，都是根据现场实际情况，一边施工一边进行调整。
对此，延安能源集团内部人士称，在宜川县交里乡项目实施过程中，确实存在选址不当问题。为保证后续项目的质量，宜川县经济发展局重新进行选址，后续项目在有序推进。
就环评手续问题，宝塔区经济发展局、宜川县经济发展局、延安市环保局均未对《财经》予以明确回复。
知情人告诉《财经》记者，延安市政府对工期要求很紧。延安能源集团于2017年3月成立延能扶贫公司，政府要求5月项目全部开工，并要求全市所有光伏扶贫项目在当年10月底完成发电设备安装、调试和并网发电工作。
此前的2017年2月27日，延安市发改委就下发督促通知，对全市光伏扶贫项目进行月督促、月通报，同时将督促报告上报延安市委、市政府。督促通知提及，经与国家能源局对接，光伏扶贫项目在2017年6月30日前建成投运的，执行0.88元/千瓦时电价，而在6月30日以后投运的项目，将执行0.75元/千瓦时电价。因此，为保证电站效益最大化，各项目单位务必加快建设进度。
据业内人士介绍，通常约定工期为六个月，除非施工队富有经验，设计图纸和进场电器设备到位，四个月也可以完工。
资金短缺与责任归属
2016年10月17日，国家能源局会同国务院扶贫办印发《下达第一批光伏扶贫项目的通知》(下称《通知》)，并下达总规模516万千瓦光伏扶贫项目。其中，给与陕西省的份额为266.29兆瓦。
根据《意见》，地方政府可整合产业扶贫和其他相关涉农资金，统筹解决光伏扶贫工程建设资金问题。对村级光伏电站，贷款部分可由省扶贫资金给予贴息，贴息年限和额度按扶贫贷款有关规定由各地统筹安排。集中式电站则由地方政府指定的投融资主体与商业化投资企业共同筹措资本金，其余资金由国家开发银行、中国农业发展银行为主提供优惠贷款。同时，也鼓励国有企业、民营企业积极参与光伏扶贫工程投资、建设和管理。
对运维企业而言，可依据法律和特许经营协议规定，在村级光伏电站的管理和技术服务费用中提取收益。
延安多位官员告诉《财经》记者，为按期完成光伏扶贫项目，各县与多家银行召开协调会，而金融机构发放贷款有自己的规定，未能从银行获得资金支持。
截至2018年2月底，志丹县和吴起县23兆瓦集中式地面光伏电站，因资金筹措遇阻，基本处于烂尾状态。2017年5月13日，延安市发改委对光伏扶贫项目建设有关问题进行通报，通报对象是各县区政府和延安能源集团，反映主要问题就是资金筹措困难——由民营企业承建的吴起县、志丹县、延长县、甘泉县的四个项目(总容量为70兆瓦)，贷款全部未能落实。
这份通报还要求各县区的光伏扶贫项目，必须在2017年10月底前全部建成，按时限倒排工期、明确责任，并建议市委、市政府启动约谈机制，对光伏扶贫项目实施过慢的县区主要领导进行约谈。
承接了延安部分集中式电站工程的久久公司负责人告诉《财经》记者，10兆瓦扶贫项目获批后，当时心里很有信心，后来到中国农业发展银行志丹支行(下称“志丹支行”)对接贷款事宜，银行负责人说可以贷款，需提供相应的资料。为了符合农发行对放贷企业实收注册资本金过1亿元的要求，公司最初注册资本金还由原来8000万元提高至1.1亿元。但久久公司按照要求提交后，志丹支行却无下文。
再次询问后，志丹支行解释说最近出台了新办法，等具体方案出来后再办理贷款，此后又说要征求市行意见，结果市行说具体由支行负责，后来一直没有消息。
志丹支行负责人告诉《财经》记者，久久公司是咨询过贷款业务，因为该公司不属于国有企业，也不属于国有控股混合所有制企业。原则上不支持民营企业。
现行担保法禁止地方政府为企业融资提供担保(经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外)。
关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预〔2017〕50号)明确：金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
根据《意见》规定，国家开发银行、中国农业发展银行为光伏扶贫工程提供优惠贷款，根据资金来源成本情况在央行同期贷款基准利率基础上适度下浮，鼓励其他银行以及社保、保险、基金等资金在获得合理回报的前提下为光伏扶贫项目提供低成本融资。
《中国农业发展银行光伏扶贫贷款管理办法(试行)》第6条关于借款人条件的规定是，混合所有制企业作为借款人时，其民营企业股东，或借款人为民营企业的，需上一年末和最近月份资产负债率70%以内、实收资本在1亿元以上(含)、信用等级在AA一级以上(含)、连续三年盈利且经营状况良好。
《财经》记者调查发现，延安多家实施光伏项目的民营企业，都是针对项目新成立的公司，连续三年盈利、成立超过三年的企业屈指可数。因此贷款难的公司并非延安久久一家，多家企业均未能贷到款。
久久公司负责人告诉《财经》记者，向志丹支行贷款失败后，又通过政府协调与商业银行对接，结果也未能如愿。而项目前期投入巨大，若不能继续推进，前期投入等于打了水漂，最后通过一家担保公司进行融资，仅担保费就是3%，最终的融资成本接近10%。
业内人士分析，10兆瓦光伏项目，总投入约8000万元，如果按照中长期4.9%利率下浮10%能贷到款，企业投入资金还能收回。如果融资成本过高，企业基本上能维持正常运行，但收回巨额投资很难。
国内知名光伏企业高管告诉《财经》记者，10兆瓦集中式光伏项目，使用高质量光伏组件每年最高可发电1500万瓦，按照目前上网电价0.75元计算，每年总收入1120万元。如果按商业银行利率融资，除了全年运行成本，再支付贫困户约100万元/年，企业利润所剩无几。
2018年4月24日，国家能源局在北京举行新闻发布会，新能源和可再生能源司副司长李创军对3月26日新出台的《光伏扶贫电站管理办法》进行解读。该《办法》共20条，其中明确光伏扶贫电站建设主体，今后村级扶贫电站由政府出资建设完成，且不允许贷款，地方政府承担光伏扶贫开发建设的主体责任。保证扶贫电站公益性质，地方有钱就干，有多少钱干多少事。
就在《办法》印发之前，4月4日，因存在招标价格虚高、承建主体实力不强和选用产品过于繁杂问题，山西省光伏扶贫工作领导小组办公室也发布“紧急通知”，要求村级扶贫电站建设要做到“终身监测、终身运维、终身追责”。
