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“十三五”时间已过半，作为优化能源结构、控制污染排放的重中之重，煤炭消费总量控制（下称“煤控”）进展如何？
记者近日从《中国煤炭消费总量控制与研究项目“十三五”中期评估与后期展望研究报告》（下称《报告》）中获悉，继2013年达到消费峰值、2014-2016年经历连续下降后，我国煤炭消费总量在2017-2018年前三季度出现小幅上涨。虽有所反弹，煤炭消费仍将保持较“十三五”初期总体下降的趋势，预计到2020年，可超额完成煤炭消费占比降至58%以下的“十三五”目标。
该《报告》由国家发改委能源研究所、中国煤炭科学研究总院、自然资源保护协会等10余家研究机构联合发布。项目负责人杨富强指出，“下降趋势虽已不可逆转，但也要从反弹情况看到，摆脱依赖煤炭和减少煤炭消费的道路并不平坦，‘十三五’后期工作尤为重要。”
过程曲折
但实现“十三五”目标无悬念
煤控工作为何如此重要？中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南表示，截至2017年，在“大气十条”五年行动收官的基础上，全国338个地级及以上城市中，仍只有29%的城市空气质量达标、36%的城市PM2.5浓度达标。
“无论京津冀、长三角等重点区域，还是汾渭平原这样的治理‘新战场’，这些地区都有一个类似规律——煤炭消费比例很高。追根溯源，以煤为主的结构性污染依然突出。对此，我们不仅定下‘十三五’期间煤炭消费比重下降58%的约束性目标，对重点区域、重点行业也要分别实行总量控制，这是硬要求。”王金南告诉记者。
如今期限过半，“硬要求”落实得如何？记者了解到，自2013年达到42.4亿吨峰值以来，我国煤炭消费总量一度出现“三连降”，直至2017年才又现反弹。当年，煤炭消费占一次能源消费的比重降至60.4%；2018年1-9月，该比例继续下降1.5个百分点。
“增长主要来自电力、建材、化工等行业，其他行业，尤其是居民用煤则明显下降。”杨富强分析称，以今年前三季度为例，由于全国能源消费总量同比增长3.4%，抵消了煤炭上涨的消费量，因此后者占比维持下降趋势。“据此估算，2018全年煤炭消费占比或进一步降至59%，同比降低1.5%，实现‘十三五’煤控目标已成定局。”
在此基础上，《报告》进一步指出，煤控工作还将助力国家“十三五”能源发展规划、二氧化碳减排等目标提前完成。“对比到2020年，万元单位GDP能耗比2015年下降15%的目标，现已完成其中的55%，碳强度下降18%的目标也已过半。”
挑战尚存
需重视治理措施的可持续性
下降既成趋势，“但2017-2018年出现的反弹也告诉我们，摆脱对煤炭依赖的道路并不平坦。”杨富强指出，其中几大挑战值得关注。
首先是散煤治理的可持续性。“‘十三五’后半期，散煤仍是大气污染防治的最大难点。”杨富强坦言，正是有了全年约6500万吨的散煤削减量，2017年煤炭消费才能以0.4%的增长实现“软着陆”。然而，随着治理进入深水区，减量难度也将倍增。最大难点是如何在供应保障、能源最大化、排污最小化、经济成本可承受、治理效果最优化之间做好平衡。
其次是地方减煤措施的可持续性。以煤炭消费第一大省山东为例，去年同时实现了煤炭消费、能源消费及碳排放峰值。在山东省科技发展战略研究所副所长周勇看来，好成绩却并不一定是“好事”。
周勇指出，2013-2016年，山东煤炭消费实际增加700多万吨，相当于实现“大气十条”五年任务的“担子”，完全压在了2017年。“山东正处城镇化、工业化发展的中后期，按正常需求计算，能源消费需求增长应持续到2040年左右。如今，控煤和减碳周期大大缩短，这是在严厉行政手段下的突击式结果，是对前4年控煤不利的矫枉过正，并非科学控煤。只为完成一个数字指标的控煤，我认为即便达到峰值也没有意义。”
此外，电力需求高速增长也可能影响减煤持续性。国家发改委能源研究所能效中心助理研究员符冠云表示，2016年至2018年8月，我国电力需求增速已由5%、6.6%增至9%。“随着工业经济发展对电力的依赖程度有所提升，2020年全社会电力需求或超过7万亿千瓦时。这意味着，电煤消费将比2017年增加1亿吨。如何强化重点行业减煤，尤其是重点部门用电需求侧管理是关键。”
抑制反弹
一手控增量、一手减存量
结合“喜忧参半”的现状，多位业内人士针对“可持续”“防反弹”等问题提出了自己的建议。
在杨富强看来，下一步工作中，应关注“控增量、减存量”的双重效果。一方面，控制重点行业的用煤增长，包括采取煤电缓建不能全面开闸、防止煤制化学品出现产能过剩等措施。另一方面，减存量工作不能放松。以散煤治理为例，若能在2018-2020年继续减少2亿吨用量，到2020年将有望实现全国PM2.5平均浓度45微克/立方米的目标。再如，进一步减少煤电、钢铁等落后产能的同时，也可扩大控制范围，继续纳入有色、化学、建材等主要用能行业。
在此过程中，同时“应改变单纯依靠行政手段去产能，鼓励跨省之间采用市场交易方式进行产能置换。在完善法治标准的基础上，鼓励试点省份采取用能权交易等手段，在重点用能行业内部推行产能交易，促进行业集中度提高和资源高效配置。”《报告》进一步指出。
符冠云则强调了“节能”的重要意义。“目前，部分重点用能行业的效益水平虽大幅改善，但先进与落后产能大量并存的问题依然突出。要防范高耗能行业出现新一轮产能扩张，引导重点行业以节能环保国际领先标杆，实现减量升级发展。”
针对“十三五”后期有可能新增的用量，多位专家提醒，需加强对新建重大项目的全过程监管，尤其是重点用能行业在建重大项目的全面筛查，确保将煤耗控制在总量目标范围内。
“例如在我省的洛阳、平顶山等重点治理城市，凡是要上马新的耗煤项目，必须在原有消费中减去1.5倍存量，满足该前提才可批准运行。在非重点地区，则要按照1:1的用煤进行减量替代。“河南省科学院地理研究所主任钱发军举例称。
