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“煤炭在我国一次能源中将长期占据主导地位”的基本判断正在不断受到挑战。5月16日，在中国煤炭消费总量控制方案和政策研究项目举行的中国电力发展形势分析研讨会暨 《“十三五”电力控煤中期评估与后期展望》 （以下简称 《展望》）发布会现场，一位参会者在看到会场主席台背景屏幕上 “煤电还能走多远”的研讨会主题后，调侃道：煤电真的会如此悲观？
事实上，为了应对气候变化，寻找并推广清洁能源，逐步降低对煤炭等化石燃料的比重是我国乃至全世界的共同愿望。自然资源保护协会高级顾问杨富强表示， “在这种国际大环境下，我国应该积极引导落后煤电的有序退出，严格控制煤电新增规模，争取把煤电装机总量控制在11亿千瓦时以内，煤电行业耗煤在2020年达到峰值13.2亿吨标准煤，最大程度地避免高额资产搁浅风险。在面对空气污染、节约资源和应对气候变化等诸多严峻挑战的情况下，控制煤电装机增长、逐步加快煤电的退出是推动我国朝安全、高效、绿色、低碳电力发展的必由之路。”
煤炭消费总量目标完全可以实现
在环境气候问题日益严峻的情况下，限制煤炭消费量已经成为国际共识。据 《展望》预测，到2035年，世界煤炭在一次性能源消费中的比重将由2014年的30%下降到25%，被天然气超过，从第二大能源降为第三大能源。
就我国而言，从2011年至今煤炭管理思路经历了总量控制试点、煤炭等量替代、煤炭减量替代三个阶段，目前正进入第三阶段。据了解，从2014年 《能源发展战略行动计划》开始，国务院提出通过能源替代的方式，加快进行对高污染散煤的替代淘汰。
2015年1月，国家发改委、工信部、财政部、环境保护部、国家统计局、国家能源局等6部门联合印发 《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》，希望通过直接减少煤炭消费和优质能源替代煤炭消费两种方式在北京市、天津市、河北省、山东省、上海市、江苏省、浙江省和广东省的珠三角地区减少煤炭消费。
“十三五”前两年，我国煤控效果显著，虽然在2017年经济复苏的情况下，煤炭消费历经“三连降”后首次微弱反弹，但消费总量相比2013年峰值仍旧下降约1亿吨标准煤。
2017年，我国煤炭消费量44.9亿吨标准煤，比2016年增长2.9%，这是自2013年我国对污染宣战以来煤炭消费量首次增长。根据 《展望》显示，在2015年全社会用电需求不振的情况下，我国煤电行业的煤炭消费量有较大下滑，为11.58亿吨标准煤。随着2016、2017年我国社会用电需求反弹、电煤占比逐年提升，耗煤量有所上升，分别为11.60亿吨标准煤、12.04亿吨标准煤，但均低于2014年12.08亿吨标准煤的耗煤水平。对此 《展望》表示，对于国家提出的2020年41亿吨的煤炭消费总量目标完全可以实现。
电力行业煤耗呈缓慢下降趋势
作为现代能源系统的核心，电力行业一直是煤炭消耗的最主要部门，同时也是温室气体、污染排放物的大户。根据国家能源局发布的数据显示，2018年我国社会用电量69940亿千瓦时，同比增长8.5%。华北电力大学教授袁家海认为，由于电能替代、气候异常、新旧动能转换等因素，2018年我国电力消费超过预期。
数据显示，自2016年以来我国每年实际电力需求增速均远远超出预期，其中2016、2017年我国电力需求增速分别达到5%、6.6%。
从全社会用电量变化规律看， “十三五”后期，我国电力需求将延续高增长态势。
“2018年全社会用电量增速如此之高，但不可持续。”袁家海表示。
实际上，准确把握 “十三五”后期的电力需求增长态势，与保障电力供应安全、科学研判电力行业煤炭消费总量控制目标息息相关。 《展望》认为，即便在高增长的情景下，我国电力行业煤耗2020年亦将达到峰值，之后将处于平台期，并随着煤电定位调整和发电效率小幅提高而呈现缓慢下降趋势。
2018年，我国电力行业煤炭消费量为12.6亿吨，但我国非化石能源发电量占总发电量的比重已经达到29.6%。 《展望》认为，如果 “十三五”后期 “弃水、弃风、弃光”问题进一步改善，2020年我国非化石能源发电量占总发电量的比重有望提升至32%~34%，超出了 “十三五”规划31%的目标。同时，我国电力行业通过需求侧管理、可再生替代、经济调度等手段在供给侧充分挖掘节约煤炭潜力，可以实现节约标准煤0.93亿吨。
袁家海表示，2019~2020年我国电力消费增速主要取决于旧动能和新动能的转换，即高耗能行业退坡速度和现代服务业的增长速度。
《展望》认为，面对短期内电力需求过快增长的压力， “十三五”后期仍要坚定政策定力，持续推进煤电供给侧改革，化解过剩产能。从总体来看，依靠新建煤电装机来保障尖峰电力供应能力是最不经济的手段，而是需要平衡好 “补短板”与 “控产能”的关系。
“十三五”后期煤电仍有较大增长空间
《展望》指出，在新形势下以保证电力供应安全为基础，继续深化供给侧改革，强化需求侧管理，加速提高可再生能源发电比例，是实现电力部门煤炭消费控制目标的关键。同时，我国仍处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，加之国际经济发展走弱，存在很多不稳定不确定因素， “十三五”后期电力煤控工作面临着诸多挑战。
《展望》分析， “十三五”后期，我国电力需求仍将保持快速增长，但是从宏观层面来看，我国面临的国内形势仍然错综复杂，电力需求增长存在很大的不确定性。从国内来看，一方面我国高耗能行业怎样退出、何时退出，政府采取何种举措扩大投资稳增长，未来居民收入及生活水平将有多大程度的提升，都存在不确定性；另一方面，我国面临的国际形势不容乐观，特别是近期中美贸易摩擦对于我国 “十三五”及以后的经济形势、产业发展都有着巨大影响，而且气候变化导致的极端天气频发等，也使得电力需求预测的不确定性显著加大。
与会专家认为，2019年全国用电很难继续保持2018年的高速增长形势，未来用电需求增长会进一步降低；新能源电力供应侧的平价上网很快就会来临，在3~5年内将会形成对煤电的大规模替代，煤电竞争力会进一步降低；电力体制改革不仅对煤电的退出起到重要的推动作用，而且能够优化煤电结构，提高高效煤电对低效煤电的替代，推动区域电力调配和电力调度的绿色低碳优化；推广需求管理和综合能源服务对电力的优化作用起到重要的作用，降低对煤电的消费需求；煤电去产能需要保持定力，需要将 “自上而下”的宏观手段和 “自下而上”的微观手段结合起来，多措并举来优化煤电产能。
尽管根据近两年我国用电形势看，煤电发电效率提高、节能措施推广及可再生能源发电消纳问题改善等供给侧结构性改革措施的实施，有利于电力行业煤炭消费控制，但风、光、水、核等清洁可再生电源尚不足以支撑新增用电需求。因此， “十三五”后期，我国煤电发电量仍有较大的增长空间，电力耗煤将继续保持增长趋势。
