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2019年，我国风电、光伏发电进入无补贴平价上网与享受国家补贴竞争配置等多种项目模式并存的新阶段。风电、光伏发电建设管理工作较以往更为复杂。近日，国家能源局综合司印发《关于征求<关于推进风电、光伏发电无补贴平价上网项目建设的工作方案（征求意见稿）>意见的函》《关于报送2019年度风电、光伏发电平价上网项目名单的通知》以及《关于征求对2019年风电、光伏发电建设管理有关要求的通知（征求意见稿）意见的函》等三份文件，清晰传达出推进两产业高质量发展的新思路，提出了新机制，受到业界广泛关注。本刊请国家发展改革委能源研究所研究员时璟丽分享了她对当前可再生能源政策形势的分析和个人见解。
01 新政策符合当前阶段可再生能源发展实际和需求
记者：继1月初国家发展改革委、国家能源局发布《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，近日，国家能源局密集公布了上述三份文件，推进2019年度风电、光伏发电平价上网和采取竞争方式配置需国家补贴的项目建设。在您看来，此次文件的重点有哪些？
时璟丽：
国家能源主管部门出台这三份文件和征求意见稿，一方面是有效落实深化“放管服”改革，使市场在资源配置中起决定性作用，政府则制定好规则，更好发挥监管作用；另一方面，我国风电、光伏发电发展已经由标杆电价实现引导管理，转入无补贴平价上网与享受国家补贴竞争配置等多种模式并存的新阶段，需要改变过去“一刀切”的管理方式，利用市场机制配置资源，以更好适应当前风电、光伏产业发展进入平价过渡阶段的实际。具体来看文件内容：
针对《2019年光伏发电建设管理工作方案》，个人认为重点包括：
一是突出市场导向，除户用和扶贫项目外，普通电站和分布式均竞争配置确定项目和电价（补贴）；
二是根据补贴资金量入为出，2019年项目补贴资金总量30亿元，项目分类管理，资金分类切块；
三是户用补贴资金7.5亿元（约合350万千瓦+一个月宽限期）；
四是竞争配置地方组织，上网电价全国排序一年一次；
五是22.5亿元支持竞价项目，按修正后电价由低到高全国排序，直至出清，2019光伏价格政策尚未发布，但采用报价修正排序，I、II、III类资源区以及电站、分布式不同修正值，使各地区各类项目的经济性和竞争力，与之前标杆电价、2月份座谈会草稿的机制一致，有衔接和延续性；
六是再次明确平价项目优先，竞价补贴项目随后；
七是严格预警管理，电力送出消纳条件为前提，土地或场地落实；
八是明确建设期限，2019年补贴支持项目，需要在2019年内并网，未达到则并网最多延迟两个季度且每季度电价降低1分/千瓦时。
文件内容丰富，总体机制思路基本符合业内预期，与2月份座谈会征求意见时一致并考虑业内反馈和声音，规则明确，市场可期。
针对《风电项目竞争配置指导方案（2019年版）》，个人认为这是对2018年5月18日公布的《国家能源局关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》（国能发新能〔2018〕47号）中《风电项目竞争配置指导方案（试行）（2018年度）》的完善。2019年度新增集中式陆上风电和海上风电项目全部通过竞争方式配置并确定上网电价。
针对风电、光伏平价上网项目工作，个人理解重点为：
一是先行开展平价上网项目建设，4月25日前报送第一批名单，后续经论证可继续报送；
二是电力送出和消纳条件为前提，单个项目或批次项目政策出具意见均可，土地符合规定，无地方不合理条件等；
三是鼓励增量、存量项目自愿转平价项目（含分布式市场化交易项目等）；
四是先平价、后补贴竞价时序。
02 地方和企业应积极参与平价项目开发
记者：风电、光伏发电两行业在平价上网和竞争配置项目的条件或形势上有哪些差异？
时璟丽：
一是平价项目资源条件差异。当前来看，陆上风电项目实现平价上网的条件优于光伏，主要是各个省份内部风资源差异相对较大，在有土地和并网消纳条件情况下，许多省份存在具备平价上网的风电场址或项目，当然各省份之间量上差异可能较大。
二是达到平价经济性难度不同。根据讨论中的2019年风光上网电价调整方案，陆上风电上网电价约比光伏项目低3分/千瓦时，但可能竞价后的电价二者相差不多，甚至可能光伏更低，2020年依据成本加成方法可能光伏发电电价与风电电价持平，因为光伏行业成本下降是可能超出预期的，海上风电目前离实现上网侧平价差距相对大。
三是竞价项目支持规模的原则和电价排序范围不同。按照征求意见文件，光伏发电累计装机已超出“十三五”规划目标底线，确定30亿的年度新增补贴资金规模，竞争配置项目由地方组织实施但上网电价在全国排序；风电竞争配置也是在地方组织实施且按照综合指标在地方排序，其规模需要依据“十三五”规划。
四是实践进展不同。去年底今年初，一些省份如宁夏、江苏、广东等出台了风电项目竞争配置细则或征求意见稿，其中，宁夏还公开了《关于宁夏风电基地2018年度风电项目竞争配置评优结果的公示》，公示结果涉及32个风电项目，其中20个项目获得共计192.794万千瓦的拟安排规模，承诺电价从0.35元/千瓦时到0.49元/千瓦时不等。当然，部分细则也暴露出一定的地方保护色彩，需要在后续校正和完善。
记者：您认为，先行开展平价上网项目建设，后续经论证可继续报送。地方和企业有没有可能不积极报送第一批平价项目名单，让竞争配置不上的项目参与第二批平价项目？
时璟丽：
无论是地方还是企业都不应打这种主意。
一是各地方和企业要遵守游戏规则。文件已明确，优先建设平价上网项目，在开展平价上网项目论证和确定2019年度第一批平价上网项目名单之前，各地区暂不组织需国家补贴的风电、光伏发电项目的竞争配置工作。
二是受消纳空间的限制，后续的平价项目是否有消纳空间存在不确定性。从政策导向看，无论是平价上网项目，还是参与竞争配置的项目，均以落实消纳为前提条件，因此，在完成第一批平价项目和年度竞争配置项目后，可能一些地区没有消纳空间给后续的平价上网项目了。平价上网是风电、光伏发电行业发展方向，并且陆上风电和光伏发电有可能在“十四五”初期实现全面平价去补贴，地方和企业在这方面需要做好准备。
03 海上风电要有序发展
记者：按照《2019年风电建设管理工作方案》，2018年度未通过竞争方式进入国家补贴范围并确定上网电价的海上风电项目，其核准文件不能作为享受国家补贴的依据。在“国能发新能〔2018〕47号文”发布前获得核准的海上风电项目，在《关于2019年风电、光伏发电建设管理有关要求的通知》正式发布前未办齐开工前手续的，均参加竞争配置并通过竞争确定上网电价。有舆论据此唱衰海上风电。因为2018年全国核准了大量海上风电项目，特别是有的地方在去年底突击核准大量项目，希望搭上全额电价补贴的末班车。您怎么看？
时璟丽：
2018年47号文明确，2019年起新增核准的集中式陆上风电和海上风电将全部推行竞争性电价配置项目资源。部分地方和企业会产生合力“圈海”的动机，希望在2018年前核准项目以争取享受较高的标杆电价即0.85元/千瓦时。《2019年风电建设管理工作方案》作出上述政策规定，旨在有序稳妥推进海上风电项目建设。如果允许企业先抢上资源，有利则建，无利则缓建，那会影响其他有条件的投资开发企业进入，破坏市场公平竞争。同时，如果让海上风电项目拿在“十二五”时期就确定的标杆电价，却拖到“十四五”后期甚至“十五五”时期并网，这也是对国家补贴资金的滥用，不能鼓励这种行为。
记者：过去两年，海上风电新增装机增长快速，您如何预期海上风电的发展？
时璟丽：
根据国家可再生能源中心统计，2018年新增海上风电并网装机160万千瓦，截至年底累计并网装机超过360万千瓦。从目前海上风电施工能力看，年可支撑装机200~300万千瓦。按照目前核准项目储备和主要企业前期工作看，要超前实现“十三五”规划确定的500万千瓦海上风电目标，到2020年有可能超过700万千瓦。这种发展步伐还是比较符合目前产业现状和能力的，总体上海上风电还是应该稳妥推进。
随着市场规模扩大、大容量风机应用等因素，海上风电技术经济性将持续提升。从国际上看，2017年4月，德国公布了历史上第一次海上风电竞标结果，四个中标的项目中有三个“零补贴”电价项目，三个项目计划在2024~2025年并网。因为国情、资源条件、电力市场条件等多方面的差异，我国海上风电目前无法实现平价，但也要向这个方向努力。
