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能源关系到一国经济发展的稳定和国计民生的安全，随着近年来国际能源竞争不断加剧、中国能源对外依赖程度持续加重，保障国家能源安全具有更重要的战略意义。鄂尔多斯市凭借其丰富的煤炭资源优势拥有巨大的经济发展潜力，更是事关国家安全的重要战略能源储备基地。因此，虽然现在煤炭产业面临能源浪费和环境污染等问题，但过时的绝不是煤炭而是利用煤炭的方式。
过时的不是煤炭，而是利用煤炭的方法
我国能源结构呈现显著的“富煤、贫油、少气”特点，煤炭一直以来都是我国的主体能源和支柱产业。改革开放以来，我国煤炭生产总量长期占能源生产总量的70%左右，而消费占比虽然在近年来低碳经济和高质量发展的背景下有所下降，但也仍维持着能源消费总数的过半体量(图1)。在未来相当长的一段时间内，煤炭消费比重仍将呈现总体下降的趋势，但其主体地位不容动摇。
目前我国煤炭产能过剩的现象是国际能源形势波动、国内经济结构调整、原有产能建设粗放过量、能源供给侧结构性改革等多重因素叠加造成的，2015年以来我国煤炭净进口量占消费量比重反而不断攀升(图2)。而我国原油和天然气进口依赖度持续上升，2017年原油和天然气进口量与国内产量之比分别为2.2、0.6(数据来源:国家统计局)。原油、天然气的定价权和进口规模完全掌握在他国手中:中国的石油进口地主要集中在中东地区和北非、拉美等地区，在地缘政治的影响下外部油路很容易面临中断的危机；不稳定的国际天然气供应也正在倒逼我国不断拓宽天然气进口渠道。虽然和平时期煤炭产业面临供给侧结构性调整、环境压力等因素的制约，但在未来更趋复杂的国际能源形势下煤炭愈加成为中国能源安全的最后保障。并且随着目前煤制油、煤制气技术的不断发展，煤炭产业未来有巨大的经济发展空间。
过时的不是煤炭，而是利用煤炭的方法。因此，现代能源经济体系要从国家能源安全角度出发，清洁、高效地利用煤炭资源支撑国民经济发展，持续发挥煤炭在中国能源转型过程中重要的安全保障作用，实现煤炭资源开发利用与社会、经济、环境的协调发展。
鄂尔多斯市煤炭产业发展现状
1.煤炭产业发展总体向好
鄂尔多斯煤炭储量丰富并且特性优良。根据《鄂尔多斯2018年统计年鉴》(以下简称《年鉴》)，2017年煤炭储量为2113.02亿吨，占全国的1/6，是国家14个大型煤炭基地之一。此外，鄂尔多斯煤矿具有煤层赋存稳定、瓦斯含量少、煤层多、易开发的特性，且各地区的媒质情况差异较大，相互之间具有优势互补空间。
从煤炭产业发展情况上看，传统的煤炭开采洗选业仍占据较大规模，但目前正积极像产业链下游延伸。据《年鉴》，2017年鄂尔多斯原煤产量6.02亿吨，占全国的17.84%。鄂尔多斯大中型工业企业2017年工业总产值中煤炭开采和洗选业占比较高。煤化工产业正向煤制油、煤制气、煤制烯烃、煤制乙二醇等现代煤化工方向升级发展，产业链条不断延伸。2017年，鄂尔多斯被确立为国家四个现代煤化工产业示范区之一。中国神华煤制油化工有限公司在鄂尔多斯运营一条108万吨/年的煤直接液化商业化生产线，并且对此工艺具有完全自主的知识产权。2019年上半年，全市煤制油产量增长99.8%。
煤炭产业链横向拓展上逐步积累起了自身的优势，特别是在高端装备制造业、新材料等领域表现出强大的竞争力。目前，鄂尔多斯依托奇瑞、华泰、巨鼎等企业，打造汽车煤机、化机等装备制造产业集群，加强产业集聚效应。
2.煤炭产业发展与挑战并存
煤炭产业在向产业链下游延伸中面临着国家政策限制，下游配套设施不完备，同质竞争严重的问题。并且从长远来看煤炭产业还面临着发展可持续性的问题。煤电产业发展上，国家宏观政策支持新能源发电的推进，同时加强煤电的去产能，鄂尔多斯存在整体发电能力过剩的问题。据实地考察，位于鄂尔多斯的布连电厂，目前仅两台设备在进行生产，还有四台100兆瓦机发电机组可扩，但目前市场空间小。煤制油产业发展上，面临最大的问题就是国家税收支持不到位。我国煤制油沿用油基油品相同的税费政策，实行从量计征消费税，严重制约和影响了煤制油项目的生存与发展。进而使得企业投资积极性下降，生产规模有限。
煤炭产业在向下游产业链延伸的过程中缺乏相应的配套设施，降低资源的综合利用效率。鄂尔多斯煤炭富含铝，燃烧后产生的粉煤灰中氧化铝含量达40-55%。但由于缺乏配套的电解铝等下游产业链，现有工艺的粉煤灰提取氧化铝项目经济性不足，富铝煤矿并没有形成产业链。
煤化工发展过程中存在严重的同质化问题，项目建设呈现遍地开花的局面。鄂尔多斯目前总投资超千亿元的340万吨煤制烯烃项目正在规划中，而包头此前已经建立起了较大的煤制烯烃基地，此外包头正在建立用煤气化制可降解塑料的产业线。在火力发电上，鄂尔多斯已经布置了十二个电源点和两条电力外送通道，有足够的供应能力满足市场需求。但包头也在争取电力外送通道，同鄂尔多斯竞争有限的市场，进而导致产能过剩。
鄂尔多斯目前正处于高速成长期(见图3)，但长期看来这种过度依赖有限的煤炭资源发展的模式并不具备可持续性。资源型城市的发展周期往往与该资源产业的发展高度同步，历经起步期、成长期、成熟期和衰退期等阶段。根据国内外城市发展的经验，有些城市在资源产业发展过程中放任自然，最终走向衰落，被迫进行支柱产业转型。首先，资源是有限的，若盲目开发而不进行合理规划，必将走向“矿亡城衰”。其次，依赖煤炭资源形成的产业集聚，可能引发环保问题，最终使得产业发展受限于环境容量问题。最后，过度依赖煤炭发展单一的产业，可能引发产业安全问题，一旦出现新的可替代优质能源，便会打击到整个经济命脉。因此资源型城市的发展应未雨绸缪，提前布局产业转型升级，在成熟期末期成功过渡到新产业的生命周期。
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鄂尔多斯市产业发展探索
如何在充分发挥煤炭资源对本地经济发展和国家能源安全的保障作用的同时，提前布局产业转型升级路径、推动经济高质量可持续发展对鄂尔多斯市具有重要的战略意义。根据调研中了解到的鄂尔多斯市现有产业发展基础，我们提出以下产业发展建议。
1.煤炭产业链纵向延伸
鄂尔多斯市以煤炭为基础的产业链正逐步向精细化纵深发展，需进一步夯实和协同上中下游产业增长极，形成煤炭资源加工业聚集区，降低运输和交易成本、促进技术转化，推动相关产业高质量稳步发展。
上游：发挥“鄂尔多斯煤”品牌效应。鄂尔多斯的煤炭资源瓦斯含量少、以烟煤为主，是少见的精品煤，应做强做优。一方面应控制总量，逐步淘汰落后产能、整顿违规矿井，提升现代化开采水平和废弃物等能源综合利用水平；另一方面建立煤炭产业标准体系，促进煤炭精细化分类、多渠道销售，提高精品煤炭的附加值。鄂尔多斯精品煤的打造不仅提升了产业链上游产品的附加值，更对煤炭能源供给质量、保障国家能源安全具有重要意义。
中游：提高煤炭加工产业精细化水平。以煤炭采洗为基础，至少可以延伸出煤电、煤化工两大产业链，大幅提高煤炭相关产业的附加值及技术含量。鄂尔多斯市应加强相应配套基础设施的建设，进一步发挥本地的资源优势和产业基础。此外，政府层面可以积极呼吁国家完善落实相关政策措施，特别是在煤制油方面的税费政策改革，做到以煤为基、多元转化，通过一系列煤炭资源加工环节将煤炭“吃干榨尽”，实现煤炭产业的深度发展。
下游：强化技术服务业的溢出效应。截至2018年末，鄂尔多斯市拥有2个国家级工程技术研究中心，1个国家级重点实验室，16个自治区级院士专家工作站等技术研究创新平台，应进一步发挥得天独厚的资源产业优势，与高校、科研院所共建煤炭应用技术研发平台，通过技术服务业的溢出效应增强产业和城市竞争力。
2.煤炭产业链横向拓展
除了纵向延伸产业链，同时应注重产业链之间的关联度，推动煤炭产业横向与关联产业协调发展、与新技术新业态融合发展，从传统的煤炭产业向“非煤”现代产业体系拓展。
如依托资源优势和现有煤化工产业基础协同发展高端装备制造业，不同领域相互补位，为未来产业转型升级培育栋梁；建立信息互通机制，重塑企业信用体系，因地制宜拓宽企业融资渠道，因势利导规范民间资本，形成金融服务与产业发展相互促进的良性循环；充分发挥其大宗能源商品物流中心的原有优势和位处蒙晋陕宁四市交界的区位优势，充分利用大数据等前沿技术建立智能物流网络打造现代物流集散中心；进一步利用现有沙棘治理采煤沉陷区的成效，开发采煤沉陷区和枯竭矿坑的生态文化旅游等关联产业。产业链的横向拓展能够将资源优势进一步转化为经济和技术优势，为城市长远的产业转型打下坚实基础。
鄂尔多斯市目前正处于煤炭资源型城市发展的成长阶段，能源保障潜力巨大、经济发展动力充足。建议鄂尔多斯市确保能源供给能力，兼顾产业可持续发展和保障国家能源安全的战略意义，一方面在发展中逐步建立新的比较优势形成多元均衡的产业格局，另一方面增强系统化、创新化、绿色化煤炭供给能力为我国提供持续稳定的能源保障。居安思危，提前布局。这里将不仅仅创造经济增长的“鄂尔多斯模式”，更将为全球资源型城市的可持续发展贡献“鄂尔多斯智慧”。(浙江大学呼包鄂乌产业指导目录课题组:陈健，浙江大学中国西部发展研究院副院长，课题组组长；景乃权，浙江大学经济学院副教授；孙越琦，吕佳钰，刘晓舟，刘超，郝焜，浙江大学金融系研究生)
