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中国新能源电力发展规模领跑全球，但新能源消纳也成了“老大难”问题。国家发改委、国家能源局等出台了一系列文件，提出到2020年要基本解决新能源消纳问题。蓝图已经绘就，接下来就是考虑如何将“一张蓝图干到底”。制约新能源发展的因素纷繁，影响消纳的原因复杂，本课题组认为，核心在于新能源各相关主体的目标导向不一致，甚至相互冲突，导致新能源发展无法实现理想目标，难以承担国家能源转型之重担。
根据国家能源转型的总体目标，改变包括地方政府、新能源投资企业、电网企业和国家主管部门等相关主体的目标导向和约束机制，使其相互兼容，将有助于破除新能源发展的诸多障碍，特别是消纳瓶颈，保证新能源行业持续稳定健康发展，盘活国家能源转型整盘棋。
一“三弃”问题仍然严重
截至2018年末，中国新能源发电装机突破7亿千瓦，约占全球的30%。其中水电、风电、光伏装机分别达到3.5亿、1.8亿和1.7亿千瓦，均居世界首位。总体而言，中国非化石能源发电装机占比已达40%，发电量占比接近30%。
伴随新能源如火如荼发展的是，大风呼啸，风力发电机却停止了运转；艳阳高照，太阳能光伏板却在空晒“日光浴”。近年来，在加快新能源开发利用的同时，水电、风电、光伏发电出现并网难、送出难、消纳难等问题。
数据显示，2018年全年弃水电量约691亿千瓦时，弃风电量277亿千瓦时，弃光电量54.9亿千瓦时，“三弃”电量共约1023亿千瓦时，超过同期三峡电站的发电量。2019年以来“三弃”现象虽有所缓解，但问题仍不同程度存在，部分地区形势依然严峻。
针对社会各界密切关注的新能源消纳问题，国家发改委、国家能源局把推动新能源高质量发展、有效解决消纳问题作为重点工作，制定《解决弃水弃风弃光问题实施方案》（发改能源〔2017〕1942号）、《清洁能源消纳行动计划（2018—2020年）》（发改能源规〔2018〕1575号），提出到2020年基本解决清洁能源消纳问题。目标是清晰的，任务却是艰难的，如果新能源各相关主体目标导向相互对立、相互冲突，约束机制将目标冲突进一步固化，通过行政手段沟通和平衡，终是治标不治本，问题将始终存在，随时可能卷土再来。
二目标导向相互冲突
在 “三弃”现象背后，中国电力需求增长放缓是重要的外部因素，同时，内部也交织着各种复杂因素，除技术性因素外，还包括新旧能源博弈、源网荷规划不协调、市场交易机制欠缺、相关法律法规贯彻执行不到位等，但根子在于相关主体目标导向相互冲突。
（一）地方政府的问题
地方政府的目标导向：最大化GDP、最大化财政收入。为此，地方政府间互相博弈，一是希望吸引更多的投资，通过“争抢”国家分配的新能源指标，以指标吸引新能源制造业，形成产业链条；二是外送电力省份希望多送电量，增加地方电费收入，而受端省份为了增加GDP，尽量增加本省电力供给；在基本满足电力需求的前提下，比较排斥外来电力。此外，各地方政府都希望得到更低的电价增强地方经济竞争力。
地方政府的制约因素：新增新能源投资规模指标、新能源电力消纳新增容量（这严重依赖于电网企业的规划和投资）、自然资源条件、相关的法律法规等，如《电力法》严格禁止的“隔墙售电”等。
地方政府的解决办法：与当地电网企业搞好关系，释放地方政府权限内的利益，换取电网企业增加对当地电网的投资，增加容量，提高新能源消纳比例。
地方政府的博弈结果：电力负荷量较大、与地方电网企业关系比较融洽的地区，新能源消纳情况普遍较好，反之亦然。
（二）新能源企业的问题
新能源企业的目标导向：最大化投资收益。希望所投资新能源发电全部并网消纳，并及时结算电力收入和相关补贴；希望拿到更多的投资项目。
新能源企业的制约因素：并网消纳、补贴申请、非预见性费用的增加等。
新能源企业的解决办法：与地方电网搞好关系解决消纳问题；与地方政府搞好关系既争取项目资源，又防止非预见性费用大幅上升。
新能源企业的博弈结果：建立较好关系的企业可以拿到更多的项目资源，消纳情况可以更好；实力雄厚的企业可以制造业投资换取项目资源；反之，将逐步退出竞争和市场。
（三）电网企业的问题
电网企业的目标导向：增加收入，可持续增长。于是，在销售电价固定的情况下，就希望多售电；在收购电价固定的情况下，希望多收更便宜的电；在电力供需方直接交易的情况下，由于按实际成本核算收取过网费的定价政策导向，电网企业倾向于做高输配成本，而输配的高成本可转移为电网企业上游制造业的高收入；尽力延伸上游供应、施工、检验检测、综合能源及金融服务等到电力供应方及电力消费方，依靠电网的独占性，增加延伸业务收入；签发接入许可成为地方电网拥有的稀缺资源，可滋生大量寻租机会；“自发自用”和“隔墙售电”跳出电网企业收入渠道，与电网企业目标导向冲突。
电网企业的制约因素：电网企业的投资计划是否能获得国家主管部门批准、地方电网的投资增容计划能否获得总公司批准、电网输配成本的政府核算、国家鼓励并网消纳的法律法规和政策、民众舆论等。
电网企业的解决办法：增加投资计划并尽快获得国家主管部门批准；地方电网申请更多的投资以增加容量、与地方政府互换争取更多的长期利益。
电网企业的博弈结果：电网的独占性在博弈中比较占据优势，如地方土地使用、金融支持、员工福利、产业与服务延伸等，电网系的各类型企业都可以在市场竞争中占据优势地位。
（四）国家主管部门的问题
国家主管部门的目标导向：制定规划实现能源转型、提高新能源消纳比例、新能源行业可持续稳定增长等。
国家主管部门的制约因素：地方政府落实指标的力度、电网投资计划的审批和执行、地方电网消纳的积极性、传统电力的新增装机规模对新能源的挤压、可用于补贴的财政预算、主管部门的权责范围和使用力度等。
国家主管部门的解决办法：指标推送到地方政府，由地方政府层层分解去协调去争取；推动各项改革措施，出台各项行业规章和管理办法；与相关部委协调，出台有利性政策；争取更高层理解和支持，以推动新能源事业发展。
国家主管部门的博弈结果：并网消纳难，年年难；补贴不足，拖欠金额越来越大；出台办法越来越多，效果有好有坏、时好时坏。
如果进一步细分，地方政府和地方各主管部门之间、电网企业和电网分子公司之间、国家和国家各主管部门之间的目标导向都有差异，甚至冲突；不同类别主体之间差异更大，制约因素互相牵制掣肘，博弈力量不均衡，博弈的结果必然是，国家能源转型有困难，并网消纳始终是难题、补贴问题久拖难解，新能源行业发展大起大落。
三重新规划目标路径
政府相关部门一直在试图解决新能源发展中的各种问题，采取行政手段、计划手段和政策手段等各种手段组合，但相关各方在追求自身目标导向最大化过程中总会“上有政策，下有对策”，让执行结果偏离国家规划目标。
解决问题更好的办法，是重新梳理各方的目标导向和制约因素，改变目标导向，大致统一到国家的总体目标中；调整制约因素，规定相关方责权利，建立奖惩机制，从而有利于解决瓶颈问题，实现国家规划目标。
（一）地方政府目标的合理性
地方政府发展经济，增强辖内产业竞争力无可厚非；争取项目资源，以增加辖内投资，带动发展、就业和税收也是情理之中。
地方政府的非诚信行为在新能源行业时有发生，一旦企业投资落地，就可能成为“唐僧肉”。一些地方政府会要求额外的地方税费、土地费用、各种摊派、额外的基础设施建设投资、强制性甚至指定的本地供应和施工、人员安排等。为了生存，辖内大多数企业长期性的忍气吞声、不敢得罪“地头蛇”，少数不得不放弃资产、铩羽而归。
建议巡视审计部门多走访当地的新能源企业，特别是民营企业，从发展艰难的企业中发现问题，是否存在地方办事官员“吃卡拿要骗”行为，是否存在额外摊派和额外费用，是否存在官员滥用权力。
（二）新能源企业理性诉求
新能源企业，无论国有或民营，理应在合法基础上追求投资收益最大化、可持续发展和做大做强。
新能源企业于各方博弈中处于劣势，无论对国家政策和主管部门、还是面对地方各级政府、亦或与电网企业合作，劣势方没有太多的应对招数。如果不是倾家荡产，大致不会做出强烈反抗，最多扯几张横幅，以引起高层或媒体的关注。
在新能源行业，近期也出现一系列非法违法苗头，如传销、诈骗、非法集资、以次充好、粗制滥造、违反生态红线等，但这些都不是主流企业所为。健康的产业生态，需要执法部门严格执法。
（三）电网企业目标导向改变
2015年8月，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“中共中央‘指导文件’”），这是新时期指导和推进中国国企改革的纲领性文件。文件中明确指出，要根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。
本着电网企业独占性和公益性的基本属性，必须明确电网企业定位，划为公益性企业。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化。对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，考核中要引入社会评价。
电网企业目标导向的调整：根据中共中央“指导文件”和国家能源转型战略要求，电网企业的目标不应以业务收入作为导向，而应调整为：降低输配成本、提高营运效率和安全、增加新能源消纳额度和比例（包括并网、“自发自用”及“隔墙售电”等）、提升服务水平和品质等。
目标调整后的制约因素：逐年下降的输配成本、电网安全和运行效率、每年增加的新能源消纳额度和比例、应急反应能力等。
电网企业的求解办法：内部注重降本增效、管理力求精益求精；积极推广并普及高效型的新能源并网消纳技术；低成本的“自发自用”和“隔墙售电”等方式将备受鼓励；积极提升服务品质，以免被举报而受罚；采购供应将追求更经济更节约，而不太可能高成本内部采购；倾向于主辅分离，愿意将低效的辅业资产和企业剥离。
因为投资将被纳入未来的成本摊销，现有目标导向下增加投资的冲动将被压制，电网企业投资需求将更加节约、高效和理性。
未来电网企业的博弈结果：电网效率和服务提升、寻租和利益交换减少、新能源消纳大幅改善等。
（四）国家指标下达路径调整
国家关于新能源发展的目标是在国家整体能源发展和能源转型大战略规划的基础上，经过若干轮回讨论制定的。为实现目标，需要国家主管部门制定具体政策、措施和办法，解决相关问题。
国家主管部门，以国家能源局相关司局牵头，国家发改委、财政部、国税局、工信部、科技部、自然资源部、环境生态部等部委相关司局都有相应权责。各部委局下属部门的目标导向当然不同，但就新能源行业相关的权责是清晰的。核心问题是，行业发展受挫，相关主管部门是否担责，如何担责？
建议巡视审计部门在关注腐败和财务相关问题外，遵循“不忘初心、牢记使命”的原则，从行业发展问题中，发现政策失误、用权不当、执行不力等弊端，并以处理、警示和匡正。
现有目标和制约下，国家主管部门习惯于将任务推送到地方政府，而地方政府也没有抓手，只能层层分解，由更低层的政府去协调去解决。
就新能源消纳问题，无论电网企业的目标导向和制约因素是否调整，建议国家主管部门将新能源消纳额度和比例的五年和年度指标直接下达给电网企业，由电网企业根据各地方电网电源和负荷的布局和预测，全国一盘棋最优化设计，规划未来的投资和升级，提前向社会公布各地区（甚至细化到各台区）下年度可以新增的新能源并网和消纳额度。
举例而言，如果2020年往后五年，国家规划消纳新增600GW装机规模的风电和光伏，按照100GW、110GW、120GW、130GW、140GW年度规划，这些指标直接安排给电网企业，由电网企业统筹规划，在上年度第四季度公布下年度各台区范围内可新增的新能源并网和消纳的容量。考虑新能源投资的各种因素制约，要求电网企业预先公布的各台区新增容量总额必须远大于国家规划，比如分别为，200GW、220GW、240GW、260GW、280GW。根据电网企业预先公布的各台区新增容量，新能源投资企业可进行比较，有更多的选择空间和余地，做出在合适的区域投资的决策。
在电网企业目标导向调整前，由国家主管部门将新能源并网消纳额度和比例作为指标接下达给电网企业，作为重要的约束条件和依据，考核电网企业年度绩效，那么，电网企业包括地方电网应该有强大的投资冲动和欲望，并有意愿推高输配电及新能源并网接入成本，追求收入的最大化。“两害相权取其轻”，虽然电网企业投资驱动下，输配电及并网消纳成本有可能上升，但并网消纳问题可以大幅改善。
在目标导向调整后，降本增效及新能源并网消纳的额度比例将成为电网企业的目标和约束，电网企业将精打细算，慎用投资，并大力鼓励“自发自用”和“隔墙售电”等节约性的消纳方式。电网企业的目标导向将调整到与国家能源转型的目标一致，也与地方政府和新能源投资企业目标相互兼容。
四调整改变利弊分析
在全球能源转型大势所趋的国际形势下，一些发达国家已经为新能源大规模高比例并网消纳提供了很好的解决方案。国家转型目标、地方经济发展、投资企业追求，以及电网企业配合，各方目标兼容，约束机制配套，各项政策配合，为中国新能源发展树立了榜样。
中国新能源发展受到并网消纳的瓶颈制约，发展受挫，问题主要在于电网企业的目标导向和约束机制，以及国家主管部门的任务下达路径安排。
课题组认为，在电网企业目标导向不变的情况下，国家主管部门可以将国家新能源发展的目标兑换为消纳指标直接下达给电网企业，由电网企业在全国范围内统筹安排，优化布局，做好输配接入升级的更新改造和投资，并提前发布各台区范围内新增新能源消纳容量，为新能源投资企业投资决策指航，各地电网需为符合接入标准的项目无条件并网消纳。国家主管部门下达给电网企业的新增新能源电力消纳指标需纳入电网企业的约束和考核机制。
国家主管部门任务直接下达到电网企业有利有弊，有利之处主要有：一、作为考核电网企业的重要指标，并网消纳问题基本可解决；二、电网企业可统筹兼顾，优化全国范围内网源荷配置和布局，不至于导致区域新能源发展失衡；三、提前发布各台区范围内新增容量，有利于新能源企业投资决策，降低新能源发电成本；四、在电网企业无法完成并网消纳指标的情况下，会有条件支持成本低廉的“自发自用”和“隔墙售电”等消纳方式；五、减少地方政府及地方主管部门的工作压力，地方政府无需通过利益交换争取并网消纳新增容量；六、减少地方政府主管部门和地方电网寻租机会。这样安排也有其弊端，主要是电网企业倾向于要求多增加输配电及接入的投资，间接推高未来的输配电成本，未来输配电降价空间或将收窄。
顺应中共中央“指导文件”，改变电网企业属性，转为公益性企业，改变电网企业目标导向，重新定位约束机制，是新能源消纳问题标本兼治的长久之策。
配合国家主管部门任务的直接下达，除上述有利之处外，还包括：一、输配电成本整体下降，为降低全社会用电成本打好基础，国家未来发展的竞争力增强；二、各种高效率低成本的新能源并网技术将广泛应用，中国新能源应用技术水平大大提升；三、鼓励“自发自用”和“隔墙售电”等低成本消纳，中国新能源消纳比例将稳步增加，可加快进入新能源应用发达国家水平，为欠发达国家树立标杆和榜样；四、助力电网企业淘汰辅业，特别是低效无效辅业，主辅分离加快，电网企业整体效率提升；五、进一步减少地方政府主管部门和地方电网寻租机会；六、降低新能源并网及消纳费用，有利于加快推进新能源平价上网，减少补贴需求，减轻财政补贴压力。
改变电网企业目标导向，也有其弊端，一、电网企业员工工作压力增加、强度增加、责任增加、服务态度转变，员工对改革或持抵制态度；二、为降本增效，电网企业业务收入总体降低，间接影响员工薪酬、福利和其他收入，这也可能受到员工抵制；三、电网企业辅业资产，包括集体所有制企业，企业数量和员工人数众多，大多都属于被分离对象，需要一定时间进行分离企业的改制和处理。
全球能源转型及新能源发展的国际经验表明，大规模高比例并网消纳问题既有技术原因，又有利益纠缠，更多的原因是由于各主体的目标导向冲突。这种冲突，通过行政、计划和政策手段，无法标本兼治。中共中央“指导文件”为根治问题提供了系统性前瞻性的解决方案。这一方案，并不需要对体制做大手术大动作，只需要国务院国资委按照中共中央“指导文件”的要求，重新定义电网企业的公益性质，改变电网企业的目标导向和约束机制，以新目标进行考核；改变国家主管部门任务下达的路径安排，并对国家主管部门做权责考核。两者配合，新能源消纳瓶颈问题可解，这将加快国家能源转型步伐，推进国家能源走上现代化、绿色化、高效化和高质量发展的新台阶。（文 | 汤雨 魏征 高源 张瑜鹏 周洁 赵荣美 王进 国际能源研究所新能源研究课题组）
