万亿级消费税立法 税率调整授权国务院

传闻数日的消费税立法有了新进展。12月3日，财政部正式发布《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)。在最新文件中，白酒加税的传言得以澄清，消费税征收环节后移的改革举措得以体现。财政部方面表示，制定消费税法，有利于完善消费税法律制度，增强其科学性、稳定性和权威性，有利于构建适应社会主义市场经济需要的现代财政制度，有利于深化改革开放和推进国家治理体系和治理能力现代化。

不过，在落实税收法定原则上，征求意见稿依然谨慎，税目、税率、征收环节以及改革试点的权力授予了国务院。多位专家向北京商报记者表示，条例变成法律，不仅仅是改个名字而已，税收法定更在于立法质量。

征税逐步移至零售环节

在保持现行税制框架和税负水平总体不变的情况下，征求意见稿在细微之处体现出了新变化。

北京商报记者对比新旧版本的《消费税税目税率表》发现，此前坊间盛传的白酒税率上调并没有出现，在生产(进口)环节中，白酒的税率仍为20%加0.5元/500克(或500毫升)。实际上，包括烟酒车油在内的15类税目商品中，所有商品税率几乎均沿袭了此前标准。

此前市场较为关心的白酒税率移至消费端，却并未落实在征求意见稿内。白酒生产(进口)环节征税的政策，税率为20%加0.5元/500克(或者500毫升)，延续了此前标准。对此，国内某白酒企业高层在接受北京商报记者采访时表示，税收与企业息息相关，同时税收变动会存在导致产品涨价的几率，但影响不大。然而，对于消费税后移至消费端，从操作层面而言较难实施。

如若将征税环节后移，白酒版块整体将会出现大幅度调整。据公开数据显示，目前白酒行业的消费税按照出厂价(不含增值税)的12%征收从价税(20%法定税率，按照60%比例征收)、1000元/吨征收从量税。如若增加12%的消费税至消费端，则会导致区域性酒企以及经销商压力倍增。

白酒资深专家晋育锋向北京商报记者表示，将消费税征收环节后移至消费端的观点曾被多次提及，但可能考虑到由于自生产到消费之间的环节较多，消费税后移在市场执行方面存在加大难度，因此并没有采取该提案。

同时，对卷烟类产品而言，在批发环节设置的11%加0.005元/支的税率依然保持不变。

而变化之处在于新增加的零售环节。征求意见稿显示，对贵重首饰及珠宝玉石中的金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品，在零售环节征收5%的税率。对超豪华小汽车，在零售环节征收了10%的税。

以珠宝首饰为例，此前这一商品征税环节在生产(进口)环节。“这是一个很大的变化，体现了征收环节的后移，意味着消费税从纯粹的中央税种变成了中央和地方共享税种。这为更好解决中央和地方的关系，解决地方收入有很大帮助。”中国法学会财税法学研究会会长刘剑文说。

近期，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，要求后移消费税征收环节并稳步下划地方。在赛意企业研究所研究部主任唐大杰看来，消费税征收环节后移到零售环节是大势所趋，这主要也是为地方税收收入考虑。因此，征求意见稿把新增部分给地方，这也是进步，以后应该更多地分配给地方财政。

财政部方面表示，按照党中央、国务院关于健全地方税体系、中央与地方收入划分改革的有关要求，后移消费税部分消费品征收环节等消费税改革工作一直在推进中。考虑到这些工作在消费税立法后仍将持续，需要依法授权国务院组织开展相关试点。

税率调整放权国务院

不过，从整部征求意见稿看，消费税立法几乎平移了此前的《条例》。在多位专家看来，此次立法并没有完全体现出对消费税改革的意图。而在其中，最为核心的一点在于消费税税目、税率以及征收环节调整的权力归属。

征求意见稿设置了对消费税税率的授权条款，明确国务院可需要根据经济发展、产业政策、行业发展和居民消费水平的变化等因素，对消费税税率进行相机调整。征求意见稿第二十条规定，国务院可以实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。

对此，刘剑文持“谨慎”态度。他向北京商报记者表示：“按照税收法定的原则，要求税收要素确定。而税率是最基本的要素。在消费税当中，税率也是很重要的一个环节。如果税率授权给国务院，那跟以前就没什么区别了。法治要求良法善治，从保护纳税人角度来讲，应该更好地规范政府的权力。”

唐大杰则指出， 由于2014年底发生过 “45天三调成品油消费税事件”，公众担心财政部“任性”使用消费税调整权，随意调高税率、加重税负。因此，消费税立法应该限制财政扩张。“我建议消费税的调整权应该由全国人大掌握，全国人大常委会每两个月开一次会，完全有时间处理税收改革和调整方案。”在唐大杰看来，征求意见稿第二十条中的“备案”一词应改为“批准”。

税收法定还需提高立法质量

目前，消费税是我国第二大税种。1994年至2018年，累计征收国内消费税105176亿元，其中2018年征收10632亿元。今年1-10月，国内消费税收入为12120亿元，同比增长18.7%。在今年大规模减税降费冲击下，消费税收入增长强劲。

作为我国流转税体系中非常重要的一部分，刘剑文表示，消费税法的制定应该按照中央全面落实税收法定的要求，一方面使法律具有操作性，另外也要保证是一个良法。“大家能够行得通、站得稳，而不是简单地把消费税条例改个名字，这就没有意义，就不是落实税收法定原则的本意了。”

消费税是针对特殊消费品征税，目的是抑制这类商品消费，并筹集财政收入。从目前消费税15个税目来看，征税的商品主要是影响人类健康及生态环境的商品、奢侈品、不可再生资源、高污染高能耗产品等。

据唐大杰测算，2018年烟酒油车的消费税收入占总收入的98.85%，其他如高档化妆品、贵重首饰、鞭炮焰火、高尔夫球和球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料等10项消费税合计约120亿元，仅占消费税总收入的1.15%。

2018年9月20日，《中共中央 国务院关于完善促进消费体制机制 进一步激发居民消费潜力的若干意见》公布，要求“顺应居民消费提质转型升级新趋势，依靠改革创新破除体制机制障碍，实行鼓励和引导居民消费的政策，从供需两端发力，积极培育重点领域消费细分市场，全面营造良好的消费环境，不断提升居民消费能力，引导形成合理消费预期，切实增强消费对经济发展的基础性作用，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。

唐大杰认为，消费税的征税目的是抑制某些消费的负外部性，比如对烟草征税就是希望能抑制烟草消费，减少烟草对人体的伤害。对“高端消费”的抑制，实则是政府的一种“强迫性关爱”，很多标准也过时了。“迎合消费升级的大趋势，应该尽量减少消费税对消费的抑制作用。”

刘剑文也表示，目前的税收立法比较注重速度，在质量上还有较大提升空间。“从国家整个战略看，正在从高速度转向高质量的发展，税收立法同样也是高速向高质量发展的转变。所以，还是应该强调立法质量，相应地还要对税制进行改革，税制不改的话，简单追求名，不考虑实，那立法质量就不高了。”

目前，征求意见稿正在向社会公开征求意见，截止日期为2020年1月2日。