新世纪的中国能源和石油天然气政策

2005年6月28日，第六次中美油气工业论坛在音乐之城新奥尔良召开。会议召开前，中方代表参观了美国能源利用设施及美国国家天然气配送中心，有机会实地了解美国能源利用状况和天然气市场化现状，给我们留下了深刻的印象。

中美油气工业论坛是中美两国能源合作的重要活动之一，是根据1997年两国签署的《中美环境、能源合作倡议书》精神举办的，得到了两国的高度重视。自1998年11月在北京举办第一次中美油气工业论坛以来，已经成功举办了五次，为增进中美两国在油气领域的合作发挥了作用，也为相互学习、共同发展、了解彼此的关切提供了十分有效的交流平台。

一、中国能源工业的基本情况

新中国成立后，经过50多年的不断努力，特别是改革开放二十多年来，中国能源工业有了很大发展;中国经济年均增长率为9.4%，能源消费年均增长为4.2%，以较低的能源增长支持了较高的经济增长。这主要表现在：中国的能源产量持续增长，能源消费结构不断优化，能源产业的现代化程度进一步提高，能源工业管理体制改革不断深化，节能工作成绩显著，能源与环境问题得到了普遍重视。

(一)中国已是能源生产和消费的大国。2004年，中国一次能源生产量达到18.45亿吨标准煤，全年能源消费总量19.7亿吨标准煤，均居世界第二位，一次能源自给率达到了94%。这充分表明，中国能源消费主要是依靠国内供应。

(二)中国的能源消费结构不断优化。在一次能源消费总量中煤炭所占的比重由1990年的76.2%下降为2004年的67.7%，石油所占的比重由16.6%上升为22.7%，天然气、水电、核电、风能、太阳能等所占比重由7.2%上升到9.6%。

(三)中国能源产业的现代化程度进一步提高，技术装备水平上了一个新台阶。煤炭工业已具备设计、施工、装备和管理千万吨级露天煤矿和大中型矿区的能力;石油工业的勘探、开发、炼油技术不断取得新成果，特别是在地质条件复杂的低品位油气勘探方面有自己独特的优势;电力工业发展已进入以大机组、大电厂、超高压和自动化为主要特征的新阶段。

(四)中国能源工业管理体制改革不断深化，市场化程度不断提高。煤炭价格已市场化，煤炭的生产、运输和销售也全面放开，煤炭企业联合、重组、集团化建设初见成效。石油行业的市场化步伐也不断加快，2004年底成品油零售领域全面放开，按照中国加入世贸组织的承诺，明年将继续开放原油、成品油的批发领域。电力行业市场化改革取得决定性进展，实现了厂网分开，电厂建设实现了多元化投资，组建了电力监管机构，按照“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本”的原则正在深化改革电价形成机制。

(五)中国的节能工作成绩显著，能源利用效率不断提高。2004年中国每万元GDP能耗为1.44吨标准煤，比1991年下降了约70%，减少二氧化硫排放1050万吨，减少二氧化碳排放4.4亿吨。中国节能工作的进步，为缓解国内能源供应紧张状况、改善地区环境质量、保护全球环境做出了重要贡献。

二、新世纪中国能源和石油天然气政策

为实现2020年中国GDP比2000年翻两番的总体目标，中国把能源作为经济发展的战略重点，并强调以人为本，提倡可持续发展的科学发展观，通过制定和实施能源发展战略、规划、各项政策措施，深化能源管理体制改革，为经济社会的可持续发展提供稳定、经济、清洁、可靠的能源。同时要注意能源资源的可持续利用，提倡建设节能型社会，发展循环经济，注意环境保护。

二十一世纪初中国的能源和石油天然气政策可以主要概括为：“节能优先、效率为本，煤为基础、多元发展，优化结构、保护环境，立足国内、对外开放。”

(一)节能优先、效率为本，是从中国能源实际状况出发的必然选择。在经济总量稳步扩大，人民生活用能水平不断提高的情况下，全方位提高能源效率，进一步提升能源节约在经济社会发展战略中的重要地位，调整经济结构和能源结构是解决中国能源发展主要矛盾的根本性举措。中国高度重视节能工作。2004年11月，颁布了中国第一个《节能中长期专项规划》。根据规划，我国将继续坚持“开发与节约并举，把节约放在首位”的方针，大力开发和应用各种节能技术，通过健全法规、加强执法、深化能源领域改革等一系列有效措施，努力提高能源利用效率，到2020年以能源消费翻一番甚至更低的水平实现GDP翻两番的目标。中国的能耗指标虽然有了很大改进，但和发达国家相比我们的经济结构还很不合理，第三产业比重只有32%，仍较低，主要产业的单位能耗还很高。例如，每千瓦时发电煤耗为0.379千克标准煤，而国际先进水平可以达到0.31-0.33千克;我国输电线损是7.6%，国际先进水平是5-6%，石油和煤炭的采收率只有27%和30%左右，浪费严重;耗能较高的老旧机电设备还很多，只要改进技术，淘汰落后工艺和设备，中国的节能潜力是很大的。

(二)煤为基础、多元发展，是中国未来能源政策的基本方略。作为一个发展中的大国，为保证能源安全，必须长期坚持能源供应基本立足国内的方针。根据我国能源资源特点，以煤炭为主体、电力为中心，油气、新能源全面发展的能源结构在未来相当长的历史时期内还无法改变。基于此，中国未来能源结构调整要把优化二次能源结构，特别是提高煤炭利用效率和清洁性作为中心任务。中国能源政策的中心任务是，提高煤炭的利用效率和清洁使用，发展煤炭液化、气化技术;推进大型、高效、清洁煤发电，提高发电用煤在煤炭消费中的比重。同时，还要大力开发水电，积极推进核电建设，鼓励发展风能、生物质能等可再生能源;积极参与研究氢能、天然气水合物等新型能源的开发技术。通过多元化的能源利用格局，支持中国未来的经济发展。最近，中国已通过了“可再生能源法”，我国将大力发展以风能、生物质能和太阳能、水能为主的可再生能源。

(三)优化结构、保护环境，是全面建设小康社会对能源产业的现实要求。目前，中国一次能源消费结构中清洁优质能源比重有所提高，但能源消费的总体结构仍然有待改善。为此，满足经济发展和人民生活对能源的需求，不断提高清洁能源使用比例和减少能源对环境造成的污染，是中国能源可持续利用的双重目标，也是促进经济和社会可持续发展的必要条件。预计中国石油消费占一次能源消费结构的比例，将从2004年的23%上升到2020年的24%-27%，天然气、水电、核能和可再生能源等清洁能源所占比重将达到22%左右。

(四)立足国内、对外开放，是中国油气资源发展的重要方针。立足国内，首先要加强油气资源的勘探开发。要依靠理论创新和科技进步，大力加强石油天然气资源的勘探，为石油产量稳步上升、天然气产量快速增长夯实资源基础。同时，要搞好老油气田的开发调整和新油气田的开发工作，努力提高油气田的采收率;要以培育和开拓天然气利用市场为重点，加快中国天然气发展。改革开放以来，石油天然气工业作为中国最早对外开放的领域之一，在国际合作方面取得了很大成绩。如美国的康菲石油、雪佛龙德士古、阿帕奇等多家公司已先后参与了57个中国海洋和陆上油气勘探开发项目，有的已取得了很好的成绩。

为确保新世纪中国能源和石油天然气政策及有关措施得以贯彻落实，为确保国民经济发展有充足的能源供应，最近中国成立了国家能源领导小组，旨在强化能源管理，进一步加强对能源战略规划和重大政策、能源开发与节约等工作的领导，统筹规划我国的能源发展。

众所周知，2004年以来国际油价不断攀升，出现大幅度的高位振荡，成为举世关注的焦点。对于油价的上涨，国际间和媒体发表不少分析与评论。有的认为是世界石油供求关系处于脆弱的平衡造成的，有的认为是人为炒作所致，也有人将油价上涨归咎于中国印度等国需求的增长。这种将油价上涨归咎于中国等发展中国家需求增长的言论不合情理也缺乏依据。近年来，中国经济快速增长，石油消费有一定增加，从国际石油市场进口一定石油是必然的，也是一种需要。虽然进口石油有所增长且增幅比较大，但究其总量，2004年中国进口石油1.2亿吨仅占世界石油贸易量的7%左右。2004年，中国人均能源消费量为1.06吨油当量，美国人均能源消费为7.91吨油当量，中国只相当于美国的13.4%。所以，中国石油消费的高增长率是建立在能源消费基数较小的基础上，中国消费的增长不是引起国际油价高涨的根本原因。许多能源机构和媒体分析的意见是，即世界石油供需在总体上是基本平衡的，这一轮高油价的形成和引发主要是由于突发事件、地区不稳定和投机炒作等因素所致。也正因如此，中国作为亚洲主要石油净进口国之一，为高油价付出了高昂的代价。去年，仅石油一项商品就造成了中国300多亿美元的贸易逆差，这对中国来说也是难以承受的。为此，中国提出了五项应对之策。即，坚持开发与节约并重、节约优先的方针;充分发挥煤炭对我国能源供应的基础保障作用，积极发展新能源和可再生能源，大力开发石油替代产品，优化能源生产结构和消费结构;进一步加强国内石油天然气勘探开发，保持国内原油持续稳产，加快天然气发展，保持国内能源供应的主导地位，最大限度减少对世界能源市场的依赖;积极参与国际石油天然气勘探开发;加快国家石油储备体系和石油安全应急体系建设。

三、建立中美能源合作的新机制

中美两国是世界能源消费大国。两国的能源消费总量，已占世界能源消费总量的三分之一以上。通过二十多年中美两国的能源合作，已取得丰硕的成果。进一步推动未来两国的能源合作，共同稳定世界能源市场，为人类创造一个稳定、和谐、可持续发展的环境，是有益和富于建设性的。双方应充分考虑彼此的关切，中国经济发展，摆脱贫穷落后的状况是历史发展的必然选择，世界应以正确的心态关注中国的发展。散步中国威胁论，试图以遏制的办法来影响中国的发展和对能源的需求，不仅不利于世界的稳定和发展，也注定是办不到的。为此，建议：

——增加对话层面，增进相互理解。二十多年来，能源合作已成为中美两国政府主要交往内容之一，中美两国企业已在中国、美国和第三国进行了范围广泛的能源合作，两国的能源合作是积极的和富有成效的。2004年，中美签署了关于双方开展能源政策对话的协议。正是这个协议，使我们两国在政府间正式建立起能源政策对话的新机制，开辟了能源政策合作的新领域。希望在此次召开的第六届中美油气工业论坛和中美能源政策对话的基础上，中美两国的能源对话与合作，可多层次、宽领域、全方位地展开，进一步增进中美双方相互理解。如，具体可考虑在三个层次建立中美两国能源政策和信息交流机制，一是政策层面，侧重于两国政府间能源及石油天然气政策的交流;二是信息层面，侧重于两国能源主管机构定期交流世界能源生产、消费数据，共同探讨世界能源生产形势和未来趋势;三是技术层面，侧重于两国能源主管部门、企业及研究机构，就能源技术性问题进行交流。

——扩大合作范围，促进共同繁荣。二十多年来，中美两国政府和企业为能源合作做出了积极的努力。截止到2005年5月，在中美两国政府大力推动下，中美两国企业进行了范围广阔的能源合作，具体包括油气项目投资、节能技术、新能源的研究、能源先进装备等。两国政府和企业的这些努力，对保证世界能源市场的稳定、促进中美两国和世界的经济发展，做出了积极的贡献。希望中美两国政府和企业在现有合作的基础上，进一步扩大合作范围，如油气深海开采技术，石油储备，开源节流;煤炭安全开采、清洁煤使用和减少二氧化碳排放技术;天然气，包括煤层气开采和利用技术;核电等能源领域新技术应用;节能和能源高效使用;新能源开发等等。

随着中国加入世界贸易组织，中国能源行业，特别是石油天然气行业将以更积极的姿态扩大对外交流合作，进一步推动全方位、多层次、宽领域的对外开放，在风险勘探、提高油气采收率、开发未动用储量及天然气长输管道、城市燃气管网等领域都将放开限制或者改为鼓励进入，中国将继续鼓励外资参与石油天然气领域的风险勘探。我们真诚欢迎包括美国在内的世界各国的能源公司与我们加强合作，中国广阔的市场和丰富的未开发资源将为中外企业提供众多的发展机遇，中美两国的能源合作也将会有着光明的前景。只要本着平等互利、优势互补、加强交流、深入对话的原则，中美两国在能源和石油天然气等领域的合作一定会取得更加丰硕的成果，也会为世界经济的稳定发展做出贡献!