榆林为何暂停新能源发展？

3月26日榆林市发改委发文《关于2020年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》，明确暂停2020年风电、光伏发电项目申报。

榆林市光伏圈瞬间炸开了锅。这个汇集了超过20家光伏企业，储备项目超过5GW的地区是陕西省2020年光伏项目申报的支柱。

某光伏企业项目开发负责人王肃刚向公司总部汇报了榆林项目的开发情况，“本来计划至少申报10万千瓦的，现在公司总部在追问为何没有提前预警。我们确实没有收到任何相关提醒，从县级到市级，此前都没有相关消息透露出来”。王肃补充道，现在扎堆榆林开发光伏项目的约有20-30家企业，那些已经签订了土地租赁协议准备今年申报的企业，损失更为惨重。

榆林的消息一出，褒贬不一，在这背后凸显的是新能源发展与地方政府管理诉求的矛盾。

毫无预警的“暂停键”

榆林市，陕西最北部的城市，这是一座矿产资源非常丰富的城市，其煤炭、石油、天然气、岩盐产量分别占陕西省总量的86.2%、43.4%、99.9%和100%;榆林市还是中国日照高值区之一，是陕西省日照时间最长的地区，太阳能年均利用小时数可达1500-1600小时。早在2010年，中国第二批光伏特许权项目之一就落户榆林，如今陕西80%风能资源和70%以上的太阳能资源集中在榆林(含神木、府谷)。

在过去十年里，大量新能源企业扎根榆林，从央、国企到民营企业，成为陕西新能源发展的热土。截至2019年底，榆林累计光伏装机达到4GW，仍有1GW在建，还有超过4GW的已备案项目。

榆林虽然建成了大量光伏电站，但是限电并没有那么严重——据某家在榆林持有1GW以上光伏电站的企业介绍道，目前榆林整体限电情况可以接受，横山、靖边基本不限电;定边、榆阳区接近10%;据相关知情人透露，目前榆林市除了待建项目之外，仍然还有一定的消纳空间，约为1-1.5GW。官方数据显示，2019年陕西二类资源区的榆林和延安弃光率为3.96%。

作为陕西省面积最大的地级市，榆林市还是全省为数不多的土地平整且多为未利用地的地区之一。“延安地区基本没有土地，接入条件也不太好，陕南大部分都是山地，光照年均利用小时数最多在1000-1200小时，与榆林相比，简直是天壤之别”，王肃介绍道，目前陕西省已建成的70%左右风电、光伏项目均布局在榆林市。

得天独厚的资源禀赋吸引了众多新能源企业来此掘金，据光伏們了解，目前约有20-30家光伏企业扎堆在此储备了超过5GW的项目准备申报2020年光伏项目的平价与竞价项目。

然而所有的开发投资协议洽谈、土地租赁合同签订、电网消纳意见函的开具等前期准备工作及付出的成本，都在3月26日榆林市《关于2020年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》的一纸文件之下，“化为乌有”。据统计，该政策可能涉及总投资额超过100亿元的项目停滞。

突出的土地矛盾

榆林市发改委在上述文件中提到，建成和待建项目规模已远超全是“十三五”规划目标，部分已批复项目不能及时开工建设，严重挤占产业发展空间，是此次文件内容出台的产业背景。

某央企陕西公司负责人余乐(化名)告诉光伏們，榆林的情况的确如此，几乎陕西全省的光伏项目开发人员都深耕过榆林，一般都是先圈地再谈开发协议。

“现在榆林最突出的矛盾就集中在土地上，我们在跟各县谈土地租赁的时候发现，有人多年前就以100-150元/亩的价格把当地的土地租了下来，等着投资企业找上门去谈，再以300多元一亩的价格转租出去”，余乐补充道，此前闹得沸沸扬扬的华能事件，就是榆林土地问题的典型案例。

上述情况在若干资源禀赋良好的地区都曾出现过，也深刻的被相关部门所熟知。陕西省能源局《关于开展陕西省2020年风电、光伏发电项目建设有关工作的通知》参考领跑者项目的经验，从开工时间、并网时间、资本金证明、惩罚措施以及投资主体申报规模等各个维度明确了相关规定，力求保障2020年陕西省光伏、风电项目的顺利有序推进。

但是，“这并不能成为榆林市暂停新项目的理由，榆林市的相关规划非常混乱，县级甚至园区都有单独的发展规划，加上土地租赁程序简单，圈地、圈资源的情况非常多，但这都属于前期规划失误导致的问题，既然发现了问题，下一步应该是去矫正”，余乐认为，一些已批复项目不开工的情况的确需要整合，但不能一刀切的全部都暂停。”

“暂停键”的背后：煤炭产业给的底气

在榆林市“消极”的新能源发展政策背后，更多的是市政府对于煤化工产业的青睐有加。

根据公开资源，榆林市全市已发现8大类48种矿产资源，平均每平方公里地下蕴藏着622万吨煤、1.4万吨石油、1亿立方米天然气、1.4亿吨岩盐，资源组合配置好，国内外罕见。其中，煤炭预测6940亿吨，探明储量1500亿吨，全市有54%的地下含煤，约占全国储量的五分之一。

从地方政府的角度看，享有三免三减半税收优惠的风电、光伏是一个看不到立竿见影税收效果的产业。而煤炭给这座城市带来的益处却是突飞猛进。

根据公开信息，2018年陕西省全年生产总值达到了24438.32亿元，而榆林市全年生产总值为3848.60亿元，占比15.7%，仅次于西安市。有知情人透露，榆林市政府相关会议上明确表示要大力发展煤化工产业。

此外，光伏們从多个消息渠道获悉，榆林市政府跟多(数家)家企业沟通时明确，在榆林开发新能源项目需要配套产业落地。

有消息称，当地政府想以每个县区为单元，引入能带有产业投资的电力企业进行“打包”式的开发——这个消息并未得到进一步的确实。但无论是国家能源局还是陕西省能源局的文件，都曾明确，在项目开发过程中不得以产业配套等名义变相向企业收费。

当地方利益与新能源发展的趋势相悖时，榆林市选择了按下新能源发展的暂停键。

关于新能源项目投资与地方政府利益的匹配，一方面，非技术成本已经成为阻碍光伏电价实现平价甚至低价的重要因素，地方政府强加给光伏电站投资的产业配套等变相收费便是其中之一。从光伏产业本身来说，当然希望可以减少相关的非技术成本。另一方面，从地方政府的角度，希望为当地谋利益也是情理之中。

但无论怎么样，新能源发展规划应该建立在有序稳步推进的基础上，甚至光伏們了解到，某家有意向在榆林投建光伏电站的企业已准备好了相关的配套产业。显然，这种案例，并不是一个好的开始。

另一方面，对于煤炭、石油等非可再生能源，总有消耗殆尽的时候，在国家大力提倡清洁能源发展的时代背景下，地方政府的眼光也不能仅仅停留在当前。在三免三减半税收优惠之后，新能源项目对于当地的税收支撑实际上十分可观，会有非常明显的带动作用。

此外，截至目前，陕西省非水可再生能源装机容量仅为1471万千瓦，总量位居全国13位。同时，陕西省非化石能源占一次能源消费比重为9%左右，低于全国平均6个百分点。榆林市此次暂停2020年新能源项目申报，基本上切断陕西省超过50%的新能源发展空间。在强制配额的要求下，陕西省将面临非常大的配额制完成压力。

“今年的平价/竞价政策明确的最后一年，从2021年开始，没有补贴，也没有20年固定电价的保障，新能源发展将面临什么样的处境，现在都很难看得清，榆林市应该抓住最后的机会合理规划发展，一刀切的政策不仅是懒政，也将错失全市新能源发展的良机”，余乐补充道。