走好“绿色”发展路 环保须迈几道坎

四川省“十三五”规划提出，要实施主体功能区制度，加快形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局。同时，要围绕构建长江上游生态屏障，全面推进生态省建设，构建形成科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，倡导勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，切实解决突出环境问题，持续改善环境质量。而去年十八届五中全会提出的“五大发展理念”，更是将“绿色”作为其中一大发展战略，“绿色”发展之于四川，意义非同一般。

如何将绿色发展理念贯穿四川工作各个方面？在“绿色”发展中，四川环保还有哪些“短板”要补上？还有哪些“肠梗阻”未打通？哪些手段未用好？

面对各类大大小小不同的“坎”，四川将如何平稳迈过，走向“绿色”？

一道坎：转变观念不及时，治理决心不够大，环保投入杯水车薪

建言〉

帮助转变观念重在创新帮扶方式、落实替代生计、引导生活行为

7月26日，致力于生态文明建设研究的四川大学经济学院教授邓玲带领团队，启动了为期3年的“绿色创新经济发展模式”试验，拟选择一个县（市区），调动地方政府、干部群众、企业等群体的社会综合创新能力，探索一套既环境友好又富民强区的经济发展新模式。

邓玲认为，绿色发展的本质是发展，但环境是支撑人健康生存和经济发展的基础，环境出了问题好比人生病发烧，必须先退烧，同时又要加快转型发展，清除发烧“病根”。“调研中发现，地方干部对绿色发展理念‘知行不一’现象突出，有的口头说绿色发展，行动仍是GDP至上。”她认为，当前经济下行情况下，该省不少干部只看到环保对发展的管控、约束作用，没看到其对经济发展的净化、协调和提升作用，缺乏创新思维去实现环保与发展的协同推进。

“我省与发达国家的环境质量差距长达四五十年。”省环保厅厅长姜晓亭以成都举例说，2015年人均GDP基本达到美国1975年水平，但PM2.5浓度（63微克/立方米）比1975年的美国（44微克/立方米）高出许多。“经济高速发展的同时，环保没跟上，投入少是关键。”

“十二五”四川环保投入多少？省环科院有关专家介绍，2010年至2015年，全省各级财政加中央转移支付给环保部门的资金共约190亿元，其中直接用于污染治理的仅50多亿元。“这些资金对我省污染治理是杯水车薪，四川仅水污染治理就需投入2000亿元。”

四川有没有能力增加环保投入？有关专家分析，2015年该省GDP已突破3万亿元，财政支出近6000亿元。“四川财政已有能力加大环保投入，通过调整支出结构、社会资本参与和金融资本支持，可以解决环保投入问题，关键是治理决心。”

四川环保该投入多少？姜晓亭说，国际公认的环保与发展的资金平衡点是环保投入达到GDP的2%。过去五年四川190亿元的环保投入平均每年30多亿元，仅占GDP的0.1％左右，这个比例至少应提高到1%，也就是每年300亿元左右，环境保护才有物质基础。姜晓亭说：“这些投入还可带动环保产业，增加经济总量。社会公众也要转变观念，污水处理费等也是环保投入的一部分。”

如何增强干部群众的环保观念？省环保产业协会副会长、原省环保厅副巡视员邵志军认为，帮助干部转变观念，关键要为基层找资源、想办法，提供替代生计，落实到具体的帮扶项目、生活方式的引导上。“在环境问题突出的地区，要建立环保帮扶机制。”

这方面，宝兴县已作出有益尝试。过去当地群众砍伐天然林增收或用作柴火，破坏野生动植物栖息地。在全球环境基金（GEF）项目协助下，宝兴县政府2012年建立“宝兴县综合生态系统管理委员会”，帮助群众寻找替代生计，推广种植核桃、枇杷等经济作物发展生态农业，有效制止了乱砍树现象，增强了群众的环保观念。“宝兴县创新环保帮扶模式，让群众得实惠的实践，赋予了当地绿色发展的持续动力。”邓玲认为，生态文明建设中，必须把绿色发展和创新驱动紧密结合，让创新为绿色发展提供持久的核心动力。她建议，在全社会开展“绿色人生发展规划”活动，将生态文明建设理念和要求，内化为全体人民的具体行动，并作为重大民生工程来推进。

二道坎：环保制度未全部落实逗硬，社会监督机制未充分建立

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对县（市区）落实区域限批，PPP项目建立第三方评估和社会参与机制

“十二五”以来，该省完善各项环保制度，并通过多种行政、法律、经济手段，促进环保主体责任的落实。

邵志军认为，该省环保制度的制定逐渐趋于健全，经济扣缴制度落实较好，但需进一步逗硬追责和惩罚制度。该省多次强调“完不成环境改善目标任务、问题突出、整改不到位的地区，将实施区域限批”。每年都有个别市（州）完不成目标任务，但至今未有区域限批的案例。

区域限批，是某个区域环境污染严重，环保部门在某个时期内对该区域不予批复建设项目的惩罚性措施。省环保厅副厅长李岳东认为，对市（州）全域不批项目的经济影响较大，但对于未批先建等严重违反环评法的行为、连续几年未完成环境改善目标任务的县（市区），应执行环评限批，整改到位的可及时解除限批。

同时，环保相关制度涉及环保、林业、住建、水利等多部门，有的相互重叠甚至相互矛盾，难以落实。邵志军建议，上一级党委政府对因“部门打架”难落实的环保制度进行梳理，协调平衡各方利益，让制度衔接顺畅、配套合理、落实到位。

新环保法实施后，该省各级环保部门明显加大执法力度，但个别市（州）执法仍旧偏软。据省环保厅统计，今年1-6月成都、绵阳、广安的市本级行政处罚案件数量较多，宜宾、凉山仅1件，南充、雅安为零。

弥补环境“短板”，还需完善社会监督制度。该省正掀起社会资本参与环境治理的PPP项目高潮。对此，省环保产业协会会长、原省环保厅副厅长谢天担忧：“当前打着央企、国企名义以PPP模式‘跑马圈地’拿大项目的情况，在全国公共事业领域不时出现，一些地方只注重企业牌子响亮、资金雄厚，对于是否有足够技术和人才缺乏详细调研，有的签订长达数十年的协议，而对治理效果又缺乏有效监督手段。若数年达不到治理效果，损失将由全社会买单。”

谢天说，更需警惕一些合作方涌进成本较低、治理难度不大的城市污染治理项目，不啃农村污染治理“硬骨头”，给政府留下“烂摊子”。“地方政府应因地制宜选择PPP项目合作对象，央企、国企、民企都可考虑，重在科学论证。”

如何建立PPP项目社会监督机制？省环科学会副秘书长胡颖铭提出，当地政府应聘请第三方机构全程评估，前期评估拟合作方的资金、技术、人才、治理案例、环境信用等，评估结果向社会公布并交当地人大讨论，还可召开听证会让公众参与决策过程；合作期间，针对约定的每个阶段性目标跟踪评估治理绩效。“公共参与、科学决策，也减轻了决策者个人被追责的风险。”

三道坎：污染防治三大战役手段不充分，社会资本参与的市场机制不完善

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明确城市空气达标年限，节水与治水并重，设立环保基金集中用好环保投入

目前，该省已将实施大气、水、土壤污染防治“三大战役”作为“十三五”环保工作中心任务。三大污染防治战役怎么打？李岳东认为，应适时改变战役组织模式，增加防治手段，完善市场机制，尤其水污染治理要集中力量打“歼灭战”。“过去环保投入分散在环保、发改委、经信委、水利等多部门，‘撒花椒面’治水有一些成效，但急需尽快改善重点流域水环境质量，最好是各流域从上游到下游逐级整治，治理一个就治好一个，这需要集中资金力量。”李岳东建议，推行按流域整治模式，由省、市（州）政府挂牌整治；整合各部门流域治理资金及社会资金，调动企业和城乡居民积极性，有钱出钱、有力出力，争取五年消灭五类和劣五类水质。

如何集中各项环保投入？谢天建议，设立环保基金，成立投资公司运作具体项目，采取第三方治理等模式，解决重大污染难题。

针对跨区域流域治理，李岳东认为，建立具有权威的综合协调机构至关重要，跨市（州）流域由省上协调建立，跨县市区流域由市（州）建立。

2009年南充市治理西充河流域效果不佳，之后成立西充河治理办，西充县成立相关工作领导小组，协调县区及相关部门共同治理，2015年第一阶段治理目标完成，实现水清岸绿。

省环科院水环境研究所所长田庆华指出，治水应与节水和提高排放标准相结合。农业漫灌方式浪费水资源突出，他建议农业部门加大滴灌、喷灌推广力度。“四川工业取水程序少、价格低，应提高用水价格促进企业节水，提高排放标准促进中水回用。”田庆华建议，在岷江和沱江提高工业排放标准，参照北京、广东等省市标准并结合四川省情，排污大、耗水多的关键行业及城市生活污水排放，提标应明显高于现行标准，但可以比地表水四类标准略低。“目前我省大气污染依然偏重。”李岳东说，川西、川南、川东北大气总体污染程度已超珠三角，三大城市群大气联防联控机制已建立，但责任和任务没完全落实。该省要求尚未达标的城市空气质量五年明显改善、十年总体达标，但具体达标年限没确定。

李岳东建议，已达标的马尔康、康定、西昌、攀枝花、广元5城市要巩固达标成效，接近达标的巴中、雅安、绵阳争取两三年达标，其余城市明确达标年限，自加压力，尽快达标。

该省已淘汰大量落后产能，有的地方该关的企业关完了，再抓工业治污怎么抓？“大气治理的手段没有穷尽，要拓展思路。”李岳东提出，关停企业并非唯一手段，比如电厂可瞄准“超低排放”标准进一步减排。各地还可根据环境容量的季节性差异，实施工业调度生产，在空气质量不好有可能出现重污染时及时调度，包括实行机动车限行措施等。