产业化市场仍临滞后 海绵城市亟待摁下PPP快捷键

科学的机制设计是海绵城市建设顺利进行的重要内容和关键环节。本文探讨了由组织保障、制度保障、技术保障、资金保障和公众参与五部分组成的海绵城市建设机制保障体系及其核心内容，以期为全国各城市开展海绵城市建设提供参考与借鉴。

近年来，随着我国海绵城市建设地大力推进，其呈现出的复杂性和系统性使业界逐渐认识到海绵城市建设不是一蹴而就的，亟需营造一个良好的保障环境，使海绵城市建设能够可持续性、常态化地健康发展。但是，相应的配套机制保障措施常常被忽视，甚至成为海绵城市建设推进过程中的一大短板，面临着如何有效组织管理海绵城市建设；如何全面完善海绵城市建设相关制度；如何充分体现技术支撑作用；如何保障资金来源的可持续性和如何提高公众参与意识，切实维护公众利益等方面问题。因此，为充分发挥机制保障对海绵城市建设全过程的协同支撑作用，需构建由组织保障、制度保障、技术保障、资金保障和公众参与等部分组成的机制保障体系。本文重点阐述这几部分的主要作用、内在联系和核心内容。

1海绵城市建设机制保障体系构建

从发展程度上看，我国海绵城市建设仍处于初期发展阶段，如何使其科学地步入常态化管理至关重要。机制保障是有序、安全、系统、可持续推进海绵城市建设的一种重要方式和有效途径。根据试点城市建设经验和按照功能特点的不同，机制保障体系主要包括组织保障、制度保障、技术保障、资金保障和公众参与等保障措施。每种保障措施都有其主要作用，相互之间存在着一定的内在联系。

为有效保障海绵城市建设顺利进行，应明确各种保障措施的功能特点和主要作用，进而将其有机结合和综合应用。组织保障是根本，是海绵城市建设的“首脑”，起到全面统筹协调的作用。制度保障是核心，具有行政手段的规范性和强制性，通过不同建设环节和内容相关制度的约束管理，使海绵城市建设有章可循，扎实地向前推进。技术保障是工具，通过合理采用科学技术方法，使海绵城市建设项目更加经济、高效地落地实施。资金保障是条件，是海绵城市建设各方面工作能够获得可持续性资金稳定投入的重要保障。公众参与是基础，通过宣传教育，提高公众参与意识，使海绵城市建设全民化、普适化发展，并起到民主监督的作用。

海绵城市建设机制保障体系中的各种保障措施并不完全独立，而是相互联系的。根据每种保障措施作用的不同，机制保障体系呈现出一定的层次性，分别为包含组织保障、制度保障的主体层和包含技术保障、资金保障、公众参与的基础层，前者是后者的主要根据，后者是前者的重要支撑。同时，主体层具有直接性和高效性的特点，组织保障和制度保障可直接高效地作用于海绵城市建设各个方面；基础层具有间接性和渐进性的特点，技术保障、资金保障和公众参与直接控制管理海绵城市建设的作用有限，其作用的发挥需要长时间的积累，相对滞后。

2各机制保障措施中的核心内容

2.1建立科学合理的组织管理模式

海绵城市建设是一项跨部门、跨专业、多类型项目统筹建设管理的系统工程。如何高效协调各部门、各专业和各项建设工作，建立科学合理的组织管理模式成为各地政府开展海绵城市建设的首要问题。目前，国家级或省级海绵城市建设试点城市均成立了以城市主要领导为组长的海绵城市建设工作领导小组，并下设办公室(以下简称“海绵办”)，这成为开展海绵城市建设的基本组织保障，其内设机构的优化完善和整体技术咨询服务的引进为城市提供了重要参考。

(1)优化完善海绵办内设机构。首先，各试点城市海绵办均设置在当地政府某职能部门，如济南市、白城市、庄河市的海绵办分别隶属于市政公用事业局、住建局和规划建设局。但是，这种方式设立的海绵办存在无法与其他部门有效沟通或其他部门重视程度不够的问题。对此，各试点城市不断优化完善内设机构，其中济南市具有较强代表性：按照统筹不同类型项目和各个建设环节的原则，建立了横向推进以项目部为主体，纵向突破以办公室职能组为重点的矩阵式组织管理架构(见图2)，有效地将各级各部门融为一体和落实各自职责内容。值得指出的是，由于各城市政府职能部门构成、管理模式与能力的不同，海绵办未必是海绵城市建设必要或最佳的组织管理机构或模式，城市可充分发挥制度保障的约束管理作用，使各部门不断优化资源配置和强化海绵城市建设相关职责内容，进而实现高效协同配合。

为有效保障海绵城市建设顺利进行，应明确各种保障措施的功能特点和主要作用，进而将其有机结合和综合应用。组织保障是根本，是海绵城市建设的“首脑”，起到全面统筹协调的作用。制度保障是核心，具有行政手段的规范性和强制性，通过不同建设环节和内容相关制度的约束管理，使海绵城市建设有章可循，扎实地向前推进。技术保障是工具，通过合理采用科学技术方法，使海绵城市建设项目更加经济、高效地落地实施。资金保障是条件，是海绵城市建设各方面工作能够获得可持续性资金稳定投入的重要保障。公众参与是基础，通过宣传教育，提高公众参与意识，使海绵城市建设全民化、普适化发展，并起到民主监督的作用。

海绵城市建设机制保障体系中的各种保障措施并不完全独立，而是相互联系的。根据每种保障措施作用的不同，机制保障体系呈现出一定的层次性，分别为包含组织保障、制度保障的主体层和包含技术保障、资金保障、公众参与的基础层，前者是后者的主要根据，后者是前者的重要支撑。同时，主体层具有直接性和高效性的特点，组织保障和制度保障可直接高效地作用于海绵城市建设各个方面；基础层具有间接性和渐进性的特点，技术保障、资金保障和公众参与直接控制管理海绵城市建设的作用有限，其作用的发挥需要长时间的积累，相对滞后。

2.2建立基于建设程序的全过程制度

海绵城市建设涵盖规划、设计、施工、评估、维护多个环节，如何保障各个环节都有章可循至关重要。遵循基本的项目建设程序及其相应的海绵城市建设要求是有效实施海绵城市建设项目的重要保障。国办发75号文也明确提出在规划许可发放、施工图审查、施工许可发放和工程竣工验收等环节中的海绵城市建设相关要求。因此，为进一步完善海绵城市建设全过程制度，针对项目建设程序的各个阶段提出以下要求与建议：

(1)在策划决策阶段，海绵城市建设要求应作为城市规划许可和项目建设的前置条件，特别是雨水年径流总量控制目标要求。具体而言，在项目建议书和可行性研究报告中应包含海绵城市建设专项内容，否则发改部门不予立项审查、规划部门不予发放选址意见书和建设用地规划许可证，尤其在可研报告中应强调顶层系统方案的制定和对海绵城市建设目标、技术、效益、风险和投资的分析论证。

(2)在勘察设计阶段，设计方案的实效性至关重要。首先，设计人员应注重现场踏勘、居民走访，准确把握现场实际问题和需求，提高方案的可行性，如新建项目应以目标为导向，以生态优先为原则，充分挖掘并保护原有生态基底，优先采用绿色基础设施；改造项目应以问题为导向，充分考察现场管线情况、改造空间、竖向条件和居民诉求等，“灰绿”基础设施有机结合，绿色雨水设施应遵循“最大限度可行”的原则，优先选择而不是追求某一指标的高低。其次，应严格把控审图环节，在审查内容和程序上对设计方实行双重约束，如设计方要按时保质的执行审查意见，否则采取警告、扣钱甚至取消资格的惩罚措施。

(3)在施工与生产准备阶段，在保证海绵设施施工规范化、标准化的基础上，应重点把握以下内容：①方案设计人员应全程参与配合，避免设计方与施工方脱节；②并根据现场施工条件，及时判断技术方案的合理性和技术设施的适用性，进行设计变更；③同时，注重防渗、促渗、抗冻融等重要材料的使用；④景观效果的提升等内容。

(4)在竣工验收阶段，建设单位应定期组织对关键施工节点的阶段性预验收工作，把握施工进度与质量，并及时提出整改意见，最终与施工单位、设计单位、监理单位、质量监督部门联合进行海绵城市建设专项验收。

(5)在考核评价阶段，应建立完善的考核体系，明确考核方法和评价标准，对海绵设施的运行效果和控制效果进行详细评价。此外，还应制定对运营维护单位的监管制度，定期开展相关培训，并搭建公众监督服务平台，提高公众参与意识。

2.3进一步完善技术体系及其应用原则

我国海绵城市建设技术保障体系缺乏多元化发展，尤其在信息化管理、技术研究与开发、市场产业化方面严重滞后。相对而言，仅技术标准规范方面发展较快，如住建部在2015年10月召开了海绵城市建设相关标准规范制修订工作启动部署座谈会，旨在从技术顶层上有力支撑海绵城市建设。但这也从侧面反映出我国技术标准规范方面的不足，尤其与美国相比，我国海绵城市建设相关技术标准规范从数量、种类、结构层次、互补关系和框架体系上均存在较大差距。因此，需构建多元化的海绵城市建设技术保障体系。

(1)在技术标准规范方面，除构建包含规划、设计、技术、评价等不同类别全面系统的技术标准规范体系外，由于我国地域辽阔，城市降雨特征、地形地貌、土壤地质等条件差异较大，应因地制宜地制定地方标准规范。

(2)在信息化管理方面，通过网络信息化数据管理技术使海绵城市建设更加智慧化、精细化和高效化，如建立基于土地利用情况、土壤特性、道路信息、管网普查等数据的海绵城市建设数据库和搭建监测网络平台、应急预警平台与运营管控平台。

(3)在技术研究与开发方面，需重点加强我国城市雨洪模型技术研究，拓展水质模型功能和提高软件通用度。

(4)在市场产业化方面，应构建涵盖规划、设计、施工、监理、运营和投资各个环节的海绵城市建设行业体系，注重行业平台建设，不断优化产业结构和促进产业链条孵化。

同时，面对问题复杂的工程项目和庞大的技术体系，如何进行科学合理的规划设计是海绵城市建设过程中的重点和难点，需重点把握以下技术应用原则：

(1)技术适应性。各城市在进行规划设计前，应先开展场地技术适应性专题研究，综合分析土地利用性质、降雨规律、地形地貌、径流雨水水质特征、排水防涝标准和经济社会条件等关键因素对技术适应性的影响程度，进而划分技术适应性优先等级，为后期技术设施的合理选择提供重要依据。

(2)技术创新性。鼓励适合不同区域特点、场地条件或解决不同关键问题的技术产品研发或专利申请，同时也鼓励开展针对不同技术设施的设计参数、材料选型、填料配比等基础性研究工作，提高技术适应性和实用性。

(3)技术科学性。技术科学性主要体现在技术设施或产品的选择以及系统技术路线的针对性上。一些规划设计人员常常以市场上相关产品为设计出发点，被产品“绑架”，或盲目地采用新技术、新产品，并未因地制宜地考虑。因此，应以问题和目标为导向，灵活应用各类单项设施及其组合，优化设计，并以排水分区为基础，合理衔接红线内外城市用地和协同场地内外控制设施，实现区域整体达标。

(4)技术经济性。技术经济性的前提是满足设计目标要求和最大程度技术可行。美国能源独立与安全法案(EISA)第438条提出在最大程度技术可行(METF)的原则下，维持或恢复场地水文状态，而最大程度技术可行可理解为以实现目标要求为前提，在技术适应性综合分析后对技术设施的科学性选择。同时，应进行从前期规划设计、施工建设到后期运营维护各阶段全生命周期的经济效益综合评价。

2.4全面系统地完善PPP投融资模式

我国海绵城市建设所需庞大资金的来源主要是中央专项拨款补助与地方财政支出、银行贷款和采用PPP投融资模式引进社会资本，其中引进社会资本成为目前国家大力推行的最主要的资本来源。但是，将PPP模式应用到海绵城市建设中仍存在风险、成本和收益等方面的问题，必须从项目系统打包、社会资本方合理选择、创新收益模式、绩效考核体系建立等环节进行全过程的系统把控和合理约束：

(1)项目系统打包。首先，项目打包的首要原则是以流域或汇水分区为基础进行划分。一方面，便于社会资本方区域内关键问题的系统梳理和进行“源头+中途+末端”的系统方案设计，也便于政府方进行区域整体效果评估，并以此作为支付社会资本方回报的依据；另一方面，区域内涵盖不同类型项目，包括小区、道路、公园、管网、水系等新建与改建项目和经营性与非经营性项目，便于项目组合，提高展示度和整体效益。其次，应有效控制项目投资成本。若项目包总投资过大，地方政府无法保证项目回报的稳定性，如作为县级市，庄河市本身地方财政支付能力不足，加之试点区范围在中心城区3条主河下游，项目打包时需重点考虑流域内黑臭水体治理，存在政府投资过大的风险。此外，也应避免项目投资的不公平性，如盲目对绿地率高、改造空间大的地块设置较高的径流控制目标，造成工程量和资金投入过大，这也是对开发商或业主的社会不公平性。

(2)社会资本方合理选择。政府选择合作伙伴时需在招标采购前开展市场调研，与多个社会资本方进行洽谈，说明项目基本情况和建设需求，同时听取各社会资本方的实力介绍和关注要点，进一步完善招标评分标准和招标采购方案；而在采购时，建议优选竞争性磋商的方式，可明确双方需求和提高报价合理性，实现利益共赢。值得指出的是，海绵城市建设PPP项目具有较强的复杂性、系统性和专业性，政府需聘请专业的商业咨询团队和技术咨询团队进行PPP项目的全程把关，包括招标采购社会资本方环节。

(3)创新收益模式。收益保障是社会资本方积极开展政企合作的核心关注点之一，然而海绵城市建设项目多属于非经营性项目，不具备使用者付费条件，主要以政府购买服务或可行性缺口补贴作为社会资本方的收益来源，但考虑到地方政府财政支付能力有限和需获得长久的可持续资金保障，应积极创新收益模式，如：①挖掘生态公园(门票)、生态停车场(停车费)等使用者付费项目；②非经营性项目与经营性项目结合的捆绑模式；③政府出让能带动周边地块增值项目的周边区域部分开发权的资源补偿模式；④以雨水年径流总量控制率或SS总量去除率为收费计算依据，征收未能达到控制目标而将雨水的排放转移到其他地块的场地外海绵设施的建设费用；⑤识别具有较强外部经济性的海绵城市建设项目，并使其产生的生态效益货币化等。

(4)建立绩效考核体系。引进社会资本方后，政府授予其特许经营权，自身也由项目的提供者变为项目的参与者和监督者，而建立合理的绩效考核体系可有效监督社会资本方项目完成质量和运营维护质量，并以此支付费用，同时也为社会资本方避免了政府无能力“购买服务”时的风险。绩效考核体系的合理建立需注意以下内容：①以对系统问题和建设需求的准确把握为前提；②依据此前提，合理制定与建设内容相对应的建设目标，避免脱节，进而确定建设阶段与运营维护阶段的考核标准与考核方式，并衡量和控制每一阶段的过程和结果；③明晰绩效考核潜在的风险及其规避方法，包括阶段性时间拖延、移交时未达标和政府最终无能力付费等。

2.5强调公众参与海绵城市建设各个环节

我国公众参与海绵城市建设的意识与发达国家相比存在较大差距。究其原因，一方面，各城市开展海绵城市建设时，忽略了公众参与的重要性，没有有效识别利益相关者及其利害关注点；另一方面，没有制定对不同层次人群、不同部门和不同专业的利益相关者海绵城市建设意识提高的有效途径和机制。发达国家非常注重公众参与环节，具有较强借鉴意义。以美国为例，在法规层面，《清洁水法》中明确提出：行政机构或各州根据《清洁水法》制定的规章、标准、排放限值、计划、规划，在其制定、修订以及执行过程中，应该规定、鼓励并协助公众参与；在具体实施层面，根据对具体项目实施的影响程度将公众分为项目团队、专业人员、利益相关者、其他相关团体组织和一般公众，明确各自关注点和利益点，进而采取不同的公众教育与意识提高的方法，为项目的顺利开展和科学决策提供重要支持。

同时，为使公众能够参与到项目中的每一环节，美国制定了详细的公众意识提高计划，涉及公众参与到项目每一阶段时的目标要求、活动内容、时间流程、成本费用和责任义务等。因此，我国应使公众参与到海绵城市建设中的各个环节，如规划管控阶段，强化公众在两证一书发放环节时发表意见的权利；设计阶段，设计人员及时与业主沟通，加强设计方案的可行性，且业主具有对设计方案的否决权；运营维护阶段，公众可行使监督权利，同时也应积极主动地参与到设施维护管理上。此外，美国成立相应的雨水咨询委员会，使不同类别参与人员对分歧议题达成一致意见，如纽约环保署成立了水基础设施指导委员会，定期召集政府机构人员、社区代表、环保组织和其他利益相关者讨论关键实施计划。

3结语

海绵城市建设机制保障体系的构建是我国海绵城市建设的基础支撑和强力保障，其完善与否很大程度上决定着海绵城市建设的效果与质量。因此，需构建组织保障、制度保障、技术保障、资金保障和公众参与等部分组成的海绵城市建设机制保障体系，充分发挥各自作用，协同管理，包括组织保障全盘把握协调，制度保障步步为营式的推进，技术保障全面催化项目落地，资金保障持续活力的稳定注入和全民公众参与的支持配合。然而，与发达国家相比，我国海绵城市建设机制保障措施方面仍有较大差距。因此，各城市应注重非工程措施的探索实践，使其与工程措施齐头并进，进而协同快速地推进海绵城市建设。