《能源法》解读：能源回归商品属性

　　一个多月前，国家能源局发布《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》。专业人士判断，随着征求意见稿发布，酝酿多年的我国首部《能源法》即将出台。

　　历时13年，我国首部《能源法》三易其稿，与2007年第一版相比，此版征求意见稿承认了能源的商品属性，提出公平竞争、平等参与等开放性理念，更加强调发挥市场配置资源的决定性作用。

　　同时，也明确了政府的监管与调节范围，形成市场竞争与政府监管分工协作、优势互补、相互促进的发展格局，为能源行业高质量发展提供法律保障。

　　01更加坚定能源市场化方向

　　近年来，中国能源体制改革一直是按照市场化的思路在逐步推进，发用电计划放开、增量配电网改革、电力现货市场建设取得突破性进展，油气管网分离进入实质性阶段。

　　此版征求意见稿再次强调“能源市场化”原则，提出能源发展要“坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建有效竞争的市场结构和市场机制，在竞争性领域形成主要由市场决定能源价格的机制，建立有效的能源监管体系”（第十四条）。

　　同时，专设第五章“能源市场”规定了市场主体、价格机制、成本监审、市场秩序等问题，这与此前中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出的扩大要素市场化配置范围、促进要素自由有序流动、加快要素价格市场化改革的战略方向是一致的。可见，能源市场化的方向更加得到强化，以法律的形式明确下来为进一步深化能源市场化改革奠定基础。

　　02承认能源的商品属性

　　在相当长一段时间里，能源作为关系国计民生的特殊产品，其生产、运输、价格、项目的审批，都被赋予了浓厚的计划经济色彩。因此，能源的商品属性被弱化，社会上更多的认为煤炭、电力、油气是特殊商品或准公共产品，是市场失灵的领域，应该由政府管制、国企垄断经营。事实上，能源虽然是关系国家安全的战略性资源，但也是商品，具有一般商品的基本属性。

　　此版征求意见稿规定，区分不同能源品种特性，推动煤炭、电力、石油、天然气等能源市场建设，建立主体多元、统一开放、竞争有序、有效监管的能源市场体系，实现能源资源在更大范围的优化配置（第六十五条）；能源领域的竞争性环节主要由市场形成价格（第六十六条）；合理布局交易机构和交易平台（第六十八条）。

　　这些条文明确了能源受价格规律和供求关系调节，可由竞争配置资源、由供求决定价格、由契约规范交易。这既是对习近平总书记提出的能源发展“四个革命，一个合作”要求中“推动能源体制革命，打通能源发展快车道，还原能源的商品属性”的具体落实，也是对能源商品属性的肯定。还原能源商品属性是构建有效竞争的能源市场体系的基础，以更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。

　　03破除投资主体所有制限制

　　从过去几十年能源改革发展实践来看，能源市场价格的完善和指导价格的调整取得了一定的成就，但是由于行政性干预尚未完全破除，市场准入规则不够完善，市场缺乏充分竞争，非公资本在能源市场中往往处于不公平竞争状态，能源行业市场集中度高、垄断等现象依旧存在。

　　此版征求意见稿规定“从事能源开发利用活动的投资、经营和管理主体应当公平竞争，其合法权益受法律保护”（第十四条）；“鼓励各类投资主体依法平等参与能源开发利用活动和基础设施建设”（第六十四条）。这意味着，未来能源投资主体不再区分所有制，对民营和外资企业无歧视开放。

　　此外，征求意见稿第四十条提到，“在保护性开发的前提下，允许符合准入要求的市场主体参与油气勘查开采”。目前我国煤炭和电力行业产权已经实现了多元化，石油天然气销售环节也基本放开，这条规定为接下来油气勘查开采环节市场准入放开提供法律依据，进而提升整个能源行业的开放水平。

　　04突出竞争与监管并重

　　此版征求意见稿将能源领域竞争与监管并重理念上升至法律高度，明确“能源领域的自然垄断性业务与竞争性业务应当分开经营”（第六十四条）。这表明，属于竞争性领域的完全放给市场，引入多元投资主体，扩大对外开放，让供求关系决定价格，竞争优化资源配置；属于自然垄断性领域的由政府管理，并加强对其价格、运行效率等的监管。

　　同时，征求意见稿提出普遍服务概念，要求能源供应企业履行普遍服务义务、承担普遍服务责任（第五十八条、第一百零九条），与能源市场化相互配合，体现出“两只手”协同发力的理念。

　　将竞争性业务与非竞争性业务分开是推动能源体制机制市场化改革的前提，因此未来中国能源领域的改革核心，则是进一步区分竞争环节与自然垄断环节，并加快推进落实两个环节相关改革举措。

　　以石油天然气体制改革为例，2019年3月《石油天然气管网运营机制改革实施意见》发布，同年12月，国家石油天然气管网集团有限公司成立。这是推动石油天然气行业竞争性业务和自然垄断性业务分开，实现“放开两头”的关键一环。同时，自然垄断这一“中间”环节，则需要政府建立和完善成本监审办法，按准许成本+合理收益原则，实现科学定价以及监管的制度化、规范化和精细化。（文 | 李春梅　中国（深圳）综合开发研究院　银湖新能源战略研究中心）